Legislacyjny ekspres

Ostatnia nowelizacja ustawy o Sądzie Najwyższym zajęła posłom i senatorom ledwie jeden dzień. Jeszcze szybciej parlamentarzyści poprawili ustawę o Instytucie Pamięci Narodowej. Wtedy po jednym dniu ustawa była już nawet podpisana przez prezydenta Andrzeja Dudę. Były też inne projekty, nad którymi prace trwały zaledwie kilka dni. Takiemu pośpiechowi zdecydowanie się sprzeciwiają eksperci, z którymi rozmawialiśmy.

- Legislacyjne "blitzkriegi", oprócz obniżenia - już wcześniej niskiego - poczucia pewności prawa i jego autorytetu, symbolizują dla mnie generalny upadek polskiego parlamentaryzmu – stwierdza w rozmowie z Konkretem24 Bartłomiej Radziejewski, politolog, dyrektor think-tanku "Nowa Konfederacja".

- Dramatycznym złamaniem zasad legislacji jest sytuacja, kiedy ustawa przepychana jest przez parlament w tydzień, nie wspominając już o jednodniowym ekspresie - ocenia z kolei Przemysław Polaczek, partner zarządzający GrantThorton, organizacji audytorsko-doradczej badającej stabilność otoczenia prawnego w polskiej gospodarce, która m.in. publikuje "Barometr prawa".

Sprawdziliśmy, jakie ustawy przeszły w obecnej kadencji rekordowo szybko proces legislacyjny. Było ich więcej niż tylko powszechnie znane przypadki ustaw mających za cel reformę polskiego sądownictwa.

Jak wskazuje portal sejmometr.pl średni czas procedowania projektów ustaw w Sejmie tej kadencji to 75 dni. Wprawdzie ten czas z rok do roku się wydłuża, ale nadal pojawiają się projekty, które są procedowane w dużo krótszym czasie.

Proces powstawania prawa w Polsce monitoruje między innymi Obywatelskie Form Legislacji. To działający od 2009 roku zespół ekspertów przy Fundacji Batorego. Wyniki swoich prac publikują regularnie w postaci raportów, wysyłanych później do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji i do ministerstw.

Eksperci wprawdzie piszą, że z roku na rok za czasu rządów Prawa i Sprawiedliwości średni czas mijający między wpłynięciem projektu do Sejmu a czasem jego uchwalenia regularnie rośnie, to raporty OFL podkreślają znaczący i niepotrzebny pośpiech przy pracach parlamentu i zbyt częste nadzwyczajne skracanie terminów.

- To jasne, że zdarzają się ustawy, które trzeba szybko procedować, ale są to bardzo wyjątkowe, nagłe sytuacje np. katastrofy żywiołowe, gdy trzeba natychmiast zmienić prawo, żeby pomóc poszkodowanym - mówi Konkretowi24 Grażyna Kopińska, koordynująca pracę Obywatelskiego Forum Legislacji, ekspertka Forum Idei Fundacji Batorego. Podkreśla, że zdecydowana większość projektów ustaw dotyczy znanych wcześniej problemów i zagadnień. - Stosowanie ekstraordynaryjnego trybu w takich przypadkach po prostu szkodzi jakości prawa - uważa.

Zgodnie z Regulaminem Sejmu minimalny czas pracy nad projektem nie może wynosić mniej niż 14 dni. Pierwsze czytanie projektu może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu. Również siedem dni powinno dzielić doręczenie posłom sprawozdania komisji i drugie czytanie. Natomiast trzecie - może odbyć się niezwłocznie po drugim czytaniu projektu, jeżeli w jego trakcie projekt nie został skierowany ponownie do komisji.

W szczególnych przypadkach Sejm może zdecydować o skróceniu tych terminów. To jest tzw. szybka ścieżka opisana w art. 51 Regulaminu Sejmu. Jak jednak oceniają eksperci OFL, "w praktyce z zapisów tego artykułu korzysta się dość dowolnie, często nie przedstawiając uzasadnienia do procedowania w tym szczególnym 'pilnym' trybie".

Eksperci OFL określają niektóre metody pracy obecnego Sejmu w drugim roku kadencji, stosującego tryb pilny, jako "bardzo kontrowersyjne". Piszą m.in. o skracaniu czasu wypowiedzi posłów nawet do jednej minuty, blokowym głosowaniu nad poprawkami (nie ze względu na zawartość merytoryczną, a zależnie od tego, który klub je zgłosił), nieodczytywaniu treści poprawek, pracy w godzinach nocnych, czy niereagowaniu na zgłaszanie błędów w projektach przez parlamentarzystów czy pracowników biur legislacyjnych.

Autorów raportów niepokoją przypadki bardzo szybkiego procedowania projektów ważnych, często skomplikowanych i budzących duże zaniepokojenie społeczne. Wspominają o procedowaniu w ten sposób m.in. ustaw mających za cel reformowanie systemu sprawiedliwości, czyli ustawę o Sądzie Najwyższym, o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, Prawa o ustroju sądów powszechnych, przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ich kolejne nowelizacje. Niemal wszystkie były błyskawicznie procedowane. Często posłowie i senatorowie musieli pracować w nocy, a projekty pojawiał się na sejmowych stronach z zaskoczenia.

Pierwszy projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wpłynął do sejmu już trzy tygodnie po wyborach parlamentarnych w 2015 roku. Jego procedowanie zajęło zaledwie tydzień.

Z kolei pierwszy projekt wprowadzający głębokie zmiany w funkcjonowaniu Sądu Najwyższego wpłynął do Sejmu nocą 12 lipca 2017 roku. Jeszcze tego samego dnia skierowano go do pierwszego czytania, które odbyło się sześć dni później. Drugie czytanie trwało 20 minut i odbyło się w środku nocy. Przystępując do pracy nad projektem posłowie nie znali opinii Krajowej Rady Radców Prawnych, KRS i Sądu Najwyższego, gdyż te wpłynęły dopiero w drugiej połowie dnia.

Duże kontrowersje wśród opozycyjnych parlamentarzystów wzbudziło nocne rozpatrywanie złożonych poprawek przez sejmową komisję, której przewodniczył poseł PiS Stanisław Piotrowicz. To na jego wniosek przegłosowano skrócenie wypowiedzi posłów do jednej minuty. Przewodniczący nie poddawał pod głosowanie zgłaszanych licznie przez opozycję wniosków formalnych. Ostatecznie komisja odrzuciła en block wszystkie poprawki opozycji. Piętnaście godzin później Sejm przyjął ustawę. Następnie do nocy pracowała komisja senacka, do której projekt wpłynął dopiero w trakcie obrad. Od rana Senat na posiedzeniu plenarnym obradował nad ustawą. Pracę zakończył w środku nocy.

To tempo było krytykowane przez wiele instytucji, w tym ówczesną Krajową Radę Sądownictwa, Naczelną Radę Adwokacką, czy dziekanów największych wydziałów prawa. Prezydent zawetował ustawę. Jednak jego wniosek o ponowne jej rozpatrzenie do tej pory nie został przez parlament rozstrzygnięty.

W lipcu 2017 roku prof. Lech Garlicki w analizie dla "Dziennika Gazety Prawnej" ocenił, że "cała ta ustawa (o Sądzie Najwyższym - red.) została przyjęta w trybie, który - delikatnie mówiąc - jest wątpliwy konstytucyjnie. Tempo, rezygnacja z prac komisyjnych przed drugim czytaniem, sposób rozpatrywania poprawek... (...) To jest jest po prostu ostatni kwiatek na długim polu naruszeń wagi konstytucyjnej" - stwierdził profesor Garlicki.

Pierwszy projekt zmieniający ustrój sądów powszechnych, zasadniczo zmieniający sposób powoływania prezesów sądów i co za tym idzie również sposób zarządzania sądami, był procedowany w Senacie ponad dobę. Wprawdzie większość senackiej komisji zdecydowała się pracować w tzw. trybie szczególnym, ale senatorowie opozycji powtarzali, że nie mieli czasu na zapoznanie się z dokumentami i opiniami dotyczącymi tego projektu. Dyskusja w Senacie była bardzo burzliwa i tym razem również zakończyła się w środku nocy. Następnie ustawę podpisał Andrzej Duda.

Eksperci wymieniają też kilkanaście innych projektów ustaw, które rekordowo szybko przeszły przez parlament. W pierwszym roku nowej kadencji parlamentu Sejm nad poselskim projektem ustawy zmieniającej ustawę o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw pracował ledwie 8 dni. Prezydent po nieprzedstawieniu poprawek przez Senat podpisał ustawę już po kolejnych dziewięciu dniach.

15 dni posłowie pracowali nad projektem ustawy o Radzie Mediów Narodowych, który wzbudził wśród opozycji duże kontrowersje. Projekt pojawił się 7 czerwca 2016 roku. Już następnego dnia skierowano go do pierwszego czytania, które odbyło się w nocy dwa dni później. Po 20 dniach od wpłynięcia projektu do Sejmu, ustawę podpisał prezydent Duda.

Na posiedzeniu senackiej komisji kultury jej przewodniczący Jerzy Fedorowicz (PO) zwracał uwagę, że projekt jest przygotowywany w pośpiechu. Narzekał, że senatorowie opinię senackiego biura legislacyjnego dostali zaledwie na dwie godziny przed posiedzeniem.

Parlamentarzyści spieszyli się, ponieważ przepisy musiały być uchwalone przed 30 czerwca. Wtedy wygasały przepisy uchwalonej poprzednio w grudniu ustawy medialnej. Skutkiem tego pośpiechu były liczne formalne zastrzeżenia sejmowego biura legislacyjnego.

Od wpłynięcia do sejmu rządowego projektu ustawy "za życiem" do podpisu prezydenta minęło zaledwie osiem dni. Wszystkie czytania odbyły się w dwa.

Podsumowując drugi roku pracy parlamentu obecnej kadencji, eksperci OFL wskazali również na kilka innych ustaw, które zostały uchwalone rekordowo szybko. Rządowa ustawa o szczególnych rozwiązaniach zapewniających poprawę jakości i dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej została uchwalona w dwa dni. Projekt do sejmu trafił 12 września 2017 roku, a prezydent podpisał ustawę jeszcze w tym samym miesiącu 23 września.

Podczas posiedzenia komisji zdrowia o pośpiechu w procedowaniu ustawy mówiła posłanka Platformy Obywatelskiej Beata Małecka-Libera. - Posłowie nie mieli czasu i możliwości zapoznania się z tym projektem (...). Zastanawiam się, dlaczego tak szybko państwo procedują tę ustawę i po co nam w tak nagłym trybie zwoływane posiedzenie Komisji. Nie ma nawet opinii Biura Analiz Sejmowych - mówiła.

Również pakiet ustaw oświatowych, który m.in. likwidował gimnazja i przywracał 8-letnią szkołę podstawową przeszedł szybko przez parlament. Wprawdzie projekt wpłynął w kwietniu 2016 roku, a dwa miesiące później odbyło się pierwsze czytanie, to prace nad nimi przyspieszyły pod koniec roku. W grudniu swoje sprawozdanie przedstawiły zarówno sejmowa podkomisja, jak i komisja oraz Senat, który nie wniósł poprawek. Ustawa więc w tym samym miesiącu trafiła na biurko prezydenta, który ją podpisał w styczniu 2017 roku.

Również pod koniec 2016 roku przyspieszenia nabrały prace nad projektem ustawy podwyższającym kwotę wolną od podatku dla najmniej zarabiających. W jeden dzień projekt skierowano do pracy w Senacie, ten zdążył nanieść i przegłosować poprawki, które następnie zaaprobował Sejm. Jeszcze tego samego dnia, czyli 29 listopada 2016 roku prezydent ustawę podpisał.

– To najszybciej uchwalona ustawa od wprowadzenia w 1997 r. stanu wyjątkowego związanego z powodzią – oceniał wówczas Grzegorz Maślanko z Grant Thornton.

Duże kontrowersje wzbudził projekt zmieniający możliwości wycinki drzew na prywatnych gruntach, czyli nowelizacja ustawy o ochronie przyrody zwana przez opozycję "lex Szyszko" (od nazwiska ministra środowiska - red.) Wszystkie trzy czytania odbyły się w dwa grudniowe dni w 2016 roku. Prezydent podpisał ustawę równo trzy tygodnie od czasu pojawienia się projektu w parlamencie.

Jak tłumaczyli wówczas posłowie PiS, chodziło o to, żeby zdążyć ze zmianami przed nowym rokiem. Tymczasem sejmowi prawnicy, którzy mieli wątpliwości co do niektórych propozycji, nawet nie mieli czasu ich prawidłowo ocenić. "Ze względu na pilny tryb sporządzania tej opinii, pogłębiona analiza tej kwestii nie jest możliwa" - napisali.

W lutym prezes PiS Jarosław Kaczyński uznał, że posłowie ulegli lobbingowi i postanowił, że ustawę o ochronie przyrody należy znowelizować, a szef klubu PiS Ryszard Terlecki na konferencji prasowej stwierdził, że projekt był głosowany "w trudnych warunkach", a w konsekwencji "rzeczywiście znalazły się w nim błędy".

"Grudniowe zmiany w prawie dotyczące warunków wycinania drzew to tylko jeden z przykładów patologii procesu legislacyjnego, które pogłębiają się za rządów Prawa i Sprawiedliwości. Prawo uchwalane jest pośpiesznie, bez konsultacji i szerokiej debaty" - ocenili wówczas eksperci Forum Obywatelskiego Rozwoju Marek Tatała i Maciej Orczyk.

"Wszystko wskazuje na to, że w reakcji na szybko i bez należytej debaty publicznej uchwalone prawo, powstanie jego nowelizacja przygotowana przez PiS, która również zostanie przyjęta w sposób szybki i bez należytej debaty. Takie działanie władzy ustawodawczej można porównać do "leczenia" alkoholowego kaca zawierającym alkohol klinem" - napisali w swojej analizie 8 marca 2017 roku.

Rzeczywiście przepisy bardzo szybko zaostrzono. Już dwa miesiące później, a pół roku po uchwaleniu ustawy prezydent podpisał nowelizację.

W trzecim roku Sejmu obecnej kadencji również zdarzało się, że ustawy były przyjmowane zaledwie w kilka dni. Nad projektem ustawy o Centralnym Porcie Komunikacyjnym Sejm pracował trzy dni. Nowela ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej też przeszła proces legislacyjny w błyskawicznym tempie - zaledwie jeden dzień wystarczył na pracę Sejmu, Senatu i podpis prezydenta.

Nowelizacja zakładała odejście od przepisów karnych, których umieszczenie w ustawie pół roku wcześniej wywołało na początku roku gwałtowną reakcję m.in. w Izraelu i były przyczyną kryzysu w stosunkach polsko-żydowskich.

6 lutego prezydent Andrzej Duda podpisał nowelizację ustawy o IPN, a następnie w trybie kontroli następczej skierował ją do Trybunału Konstytucyjnego. Prezydent chciał, by Trybunał zbadał, czy przepisy ustawy nie ograniczają w sposób nieuprawniony wolności słowa oraz przeanalizował kwestię tzw. określoności przepisów prawa.

Szef Kancelarii Premiera Michał Dworczyk w czerwcu w rozmowie z PAP informował, że nowelizacja zakładająca odejście od kontrowersyjnych przepisów została dzień wcześniej przyjęta przez Radę Ministrów.

- Takich ustaw nie przygotowuje się na kolanie, była gotowa już wcześniej - powiedział. Jak z kolei ujawnił w Radiu Zet szef Stałego Komitetu Rady Ministrów Jacek Sasin, tekst nowelizacji ustawy IPN został przyjęty w trybie obiegowym, czyli poprzez wymianę dokumentów, a nie na posiedzeniu rządu.

Z dokumentów, dołączonych do projektu ustawy wynika, że projekt nowelizacji został sporządzony 26 czerwca na polecenie premiera, czyli zaledwie dzień przed przejściem całego procesu legislacyjnego.

Wielokrotnie - między innymi z powodu pośpiechu - posłowie musieli nowelizować uchwalone wcześniej przez siebie ustawy. Już po pięciu miesiącach od uchwalenia, jeszcze przed wejściem w życie niektórych zapisów nowelizujących Kodeks Wyborczy, Komisja Nadzwyczajna do spraw zmian w kodyfikacjach wniosła do Sejmu ponowną nowelizację.

Wielokrotnie nowelizowane były uchwalane w tej kadencji sejmu ustawy sądowe. Po pół roku obowiązywania ustawy o zakazie handlu w niedzielę posłowie PiS wnieśli projekt rozszerzającej go nowelizacji.

Patryk Wachowiec, analityk prawny Forum Obywatelskiego Rozwoju ocenia, że między innymi z powodu pośpiechu jakość stanowionego w Polsce prawa jest niska. - Niestety przykłady uchwalania w ten sposób prawa i to bez konsultacji społecznych, czy zasięgnięcia opinii ekspertów, stały się w ostatnim czasie regułą – mówi Konkretowi24 Wachowiec.

Krzysztof Izdebski, prawnik, dyrektor programowy Fundacji ePaństwo stwierdza, że nie jest zaskoczony szybkością procesu legislacyjnego w polskim parlamencie, choć jego zdaniem "procedowanie ostatniej nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym było jednak zabiegiem niezwykle zasmucającym". Podkreśla, że proces legislacyjny powinien uwzględniać możliwość wypowiedzenia się przez ekspertów, organizacje pozarządowe czy instytucje, których projekt dotyczy.

- Naprędce konstruowane akty prawne zawierają bowiem mnóstwo błędów, których można byłoby uniknąć, gdyby wsłuchano się w głos specjalistów. Ostatni przykład dobitnie pokazuje, że dla rządzących nie jest to jednak żadną wartością. Jest to dla mnie równoznaczne z tym, że nie zależy im również na jakości stanowionego prawa – stwierdza Izdebski.

Przemysław Polaczek zwraca z kolei uwagę na to, że tworzenie aktów prawnych to "potwornie trudne zadanie, które wymaga głębokiej rozwagi i analizy". - Właśnie dlatego standardowe ścieżki legislacyjne zakładają zaangażowanie w tworzenie aktu prawnego wielu instytucji, kilka etapów analiz eksperckich i konsultacji z zainteresowanymi stronami oraz obliczone są na przynajmniej kilka czy nawet bardziej kilkanaście miesięcy – mówi w rozmowie z Konkretem24.

Grażyna Kopińska dostrzega negatywne społeczne skutki zbyt pospiesznej legislacji. Przypomina, że prawo stanowione w parlamencie przez sejmową większość dotyczy wszystkich obywateli. – Żebyśmy czuli, że to jest nasze państwo, musimy mieć świadomość, że zostaliśmy wysłuchani. W innym przypadku będziemy sfrustrowani i nie będziemy się z państwem identyfikować – mówi. Jej zdaniem takie złe praktyki w dłuższym okresie będą miały dla rządzących "opłakane skutki".

Są jednak i tacy eksperci, których nadużywanie tzw. szybkiej ścieżki legislacyjnej nie razi.

– Widać wyraźnie, że ścieżka projektów poselskich jest dla rządzących wygodniejsza. Takie projekty to normalny element gry politycznej – stwierdził w rozmowie z "Rzeczpospolitą" pod podsumowaniu pierwszych dwóch lat rządów PiS prof. Piotr Stec z Uniwersytetu Opolskiego.

Koalicja SLD-PSL uchwaliła w pięć dni ustawę, która była niezbędną, by udzielić pomocy poszkodowanym w "powodzi stulecia" w 1997 roku.Rząd Akcji Wyborczej Solidarność i Unii Wolności w czasie swojej kadencji w trzy dni uchwalił ustawę o udziale polskich żołnierzy w misjach zagranicznych.W latach 2001-2005, gdy w Polsce znów rządziła lewica, w cztery dni znowelizowano Kartę Nauczyciela oraz prawo o transporcie lotniczym.Za pierwszych rządów PiS w koalicji z Samoobroną i Ligą Polskich Rodzin, czyli w latach 2005-2007, trzeba było szybko uchwalić ustawę o wsparciu obywateli w spłacie kredytów. Jedenaście dni dzieliło pierwsze czytanie od podpisu prezydenta, który zostało złożony 31 marca 2006 roku.Rząd PO-PSL podczas swojej pierwszej kadencji w mniej niż 30 dni uchwalił 17 ustaw. Podczas drugiej kadencji, żeby otworzyć szybko w wakacje bramki na autostradach A1 i A4, nowelizacja ustawy o płatnych autostradach była procedowana w zaledwie dwa dni.Nad obszernym projektem ustawy o Karcie Dużej Rodziny Sejm pracował osiem dni. Podobnie było z nowelizacją ustawy o dowodach osobistych, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego. Ta ostatnia 9 grudnia 2014 roku wpłynęła do Sejmu. Prezydent musiał ją podpisać w błyskawicznym tempie - do końca roku. Pracę nad projektem zajęły parlamentowi ledwie dziesięć dni. W sumie w drugiej kadencji rządu PO-PSL poniżej 30 dni uchwalono dziesięć ustaw.

Autor: Jan Kunert / Źródło: Konkret24; money.pl.; zdjęcie: Sejm RP/Flickr CC BY 2.0