Prawny pat, bunt i paragraf 22. Czy da się rozwiązać kryzys w Trybunale Konstytucyjnym? Analiza

Z początkiem roku sześciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego wystąpiło do Julii Przyłębskiej z wnioskiem o zwołanie Zgromadzenia Ogólnego sędziów TK po to, by wybrać kandydatów na prezesa sądu konstytucyjnego. Ich zdaniem Julia Przyłębska nie jest już bowiem prezesem trybunału, bo 21 grudnia 2022 roku minęła jej sześcioletnia kadencja. O swoim wniosku z 3 stycznia, jak donosiła "Rzeczpospolita", sędziowie poinformowali prezydenta Andrzeja Dudę. Pod wnioskiem podpisali się: Wojciech Sych, Jakub Stelina, Mariusz Muszyński, Andrzej Zielonacki, Zbigniew Jędrzejewski i Bogdan Święczkowski.

Treść listu ujawniła 5 stycznia na Twitterze sędzia trybunału Krystyna Pawłowicz. W kolejnym wpisie zamieściła skany odpowiedzi Julii Przyłębskiej. Jak twierdzi sędzia Przyłębska, obowiązująca ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, w tym przepis przewidujący kadencyjność funkcji prezesa TK, weszła w życie 3 stycznia 2017 roku - kilkanaście dni po powołaniu jej na prezesa.

Przypomnijmy: prezydent Andrzej Duda 21 grudnia 2016 roku na mocy art. 194 Konstytucji RP powołał Julię Przyłębską na prezesa TK. Tego dnia nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy z 30 listopada 2016 roku o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym o sześcioletniej kadencji prezesa - weszły w życie 3 stycznia 2017 roku. Dlatego w odpowiedzi na odpowiedź Julii Przyłębskiej sędzia Jakub Stelina napisał, że Przyłębska w grudniu 2016 roku została powołana na stanowisko prezesa TK "ukształtowanego w całości przepisami ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK". Według nich kadencja prezesa trwa sześć lat. "Co prawda przepis ten, podobnie jak zdecydowana większość innych przepisów zarówno tej ustawy, jak i ustawy o statusie sędziów TK, wszedł w życie 3 stycznia 2017 r., to bez wątpienia znajduje on zastosowanie począwszy od tego dnia do Trybunału Konstytucyjnego istniejącego w tym dniu" - podkreślił w swoim piśmie sędzia Stelina.

Jak już pisaliśmy, również prawnicy w tej materii są podzieleni. Według dr. Mateusza Radajewskiego, adiunkta w Katedrze Prawa na Wydziale Prawa i Komunikacji Społecznej Uniwersytetu SWPS we Wrocławiu, "w przypadku sytuacji rozciągniętych w czasie (takich jak np. pełnienie funkcji prezesa TK) obowiązuje tzw. zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej. Oznacza to, że jeśli ustawa wyraźnie nie stwierdza inaczej, przepis o sześcioletniej kadencji prezesa ma zastosowanie także do kadencji, która w momencie wejścia w życie ustawy już się rozpoczęła".

Inaczej sprawę widzi dr hab. Joanna Juchniewicz, konstytucjonalistka z Katedry Prawa Konstytucyjnego i Nauki o Państwie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego. Zastrzegając się, że ma wątpliwości co do sposobu, w jakim Julia Przyłębska została prezesem TK, dr Juchniewicz stwierdza, że sędzia Przyłębska będzie mogła sprawować funkcję prezesa TK do końca swojej kadencji jako sędziego TK - czyli do 9 grudnia 2024 roku, bo "w czasie dokonywania wyboru obowiązywały poprzednie przepisy, które nie przewidywały kadencji prezesa TK, natomiast przepisy o sześcioletniej kadencji będą obowiązywały kolejną osobę wybraną na stanowisko prezesa TK".

Czy jest więc jakieś wyjście z tego prawnego pata? Jeśli tak, to jakie? O możliwe scenariusze zapytaliśmy ekspertów i przeanalizowaliśmy ich publiczne wypowiedzi.

Profesor Marcin Wiącek, Rzecznik Praw Obywatelskich - który jest zwolennikiem interpretacji przepisów prezentowanej przez dr Juchniewicz - wskazuje, że pat mógłby rozwiązać prezydent Andrzej Duda, gdyby się na to zdecydował. Mówił o tym w "Rozmowie Piaseckiego" w TVN24 9 stycznia. "W pewnym momencie będzie - albo wyraźny, albo dorozumiany - sygnał od pana prezydenta. Jest przepis taki, że jeżeli kadencja prezesa upłynie, to w ciągu 30 dni powinno zebrać się Zgromadzenie Ogólne i wyłonić kolejnego kandydata na prezesa. Jeżeli do tego nie dojdzie w ciągu tych 30 dni i nie będzie sygnału od pana prezydenta, że on oczekuje przedstawienia kandydatur, to należy przyjmować, że zaakceptował tę interpretację, którą ja przedstawiłem" (że Julia Przyłębska jest wciąż prezesem Trybunału Konstytucyjnego - red.).

Tryb wyłaniania kandydatów na prezesa Trybunału Konstytucyjnego jest opisany w art. 11 ustawy z 2016 roku:

5 stycznia, po ujawnieniu "buntu sześciu sędziów", prezydent Andrzej Duda powiedział: "Gospodarzem tej sprawy jest w tej chwili Trybunał Konstytucyjny. To Trybunał Konstytucyjny na tym etapie podejmuje decyzje w tej sprawie". 9 stycznia szef gabinetu prezydenta Paweł Szrot, zapytany w Radiu Wnet czy Julia Przyłębska jest prezesem trybunału, powiedział: "To jest bardzo dobre pytanie. Wymaga analiz prawnych (…). Tutaj pan prezydent będzie miał pole do działania dopiero po wskazaniu w rozpoczęciu procedur wyborczych w ramach samego Trybunału Konstytucyjnego, już po wyłonieniu tych kandydatów, z których jednego miałby wskazać".

O tym, że prezydent mógłby interweniować w sprawie sytuacji w TK, piszą w analizie dla Konkret24 poproszeni o opinię prawnicy. "Prezydent RP powinien być czynnie zaangażowany w sprawę wyboru kandydatów na prezesa TK, co wynika z faktu, że wskazywanie nowego prezesa TK jest jego prerogatywą" - napisał dr Mateusz Radajewski. "W razie odnotowania, że Zgromadzenie Ogólne nie przekazało mu w terminie listy kandydatów, powinien oficjalnie wezwać Trybunał do niezwłocznego wykonania tego zadania. Prezydent, przynajmniej pośrednio, powinien więc zakomunikować, czy nadal uznaje Julię Przyłębską za prezesa TK" – stwierdza dr Radajewski.

Doktor Marcin Krzemiński z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego stwierdza: "Gdyby prezydent wyraził takie oczekiwanie [przedstawienia kandydatów na prezesa TK] to oznaczałoby, że w jego ocenie kadencja prezes upłynęła. Prezydent może jednak w inny sposób kierować komunikaty, np. nawołując do porozumienia i przyjęcia wspólnego stanowiska. Obliguje go do tego konstytucyjne zadania gwaranta ciągłości władzy państwowej". Jak pisze dalej dr Krzemiński: "Wykluczałbym jednak mediowanie przez prezydenta, bo abstrahując od obecnego oczywistego braku niezależności TK, trzymając się standardów, byłby to przejaw wpływu na instytucję, która powinna być niezależna".

Prezydent sugeruje, że to sam trybunał powinien rozwiązać kwestię kadencji Julii Przyłębskiej. Jak zauważa dr Radajewski, "nie istnieje tryb, w którym trybunał mógłby wiążąco stwierdzić, że Julia Przyłębska nie jest już jego prezesem". I dalej: "Hipotetycznie uchwałę w tej sprawie mogłoby podjąć Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Akt taki, choć w ścisłym sensie nie byłby wiążący, powinien skłonić Julię Przyłębską do uznania, że jej kadencja jako prezesa TK upłynęła".

"Buntowników" w TK jest na razie sześciu. Zakładając 100-procentową (15 sędziów) frekwencję w czasie Zgromadzenia Ogólnego, musieliby mieć po swojej stronie jeszcze dwóch sędziów. Bo zgodnie z ustawą o TK uchwały Zgromadzenia Ogólnego zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej 2/3 składu - dla 15 sędziów jest to 8.

W tym scenariuszu jest jednak jeden warunek: Julia Przyłębska musiałaby jednak chcieć zwołać Zgromadzenie Ogólne.

Mało prawdopodobnym, ale możliwym scenariuszem, jak pisze w opinii dla Konkret24 dr Krzemiński, byłoby przejęcie inicjatywy przez wiceprezesa trybunału z powołaniem się na jego konstytucyjną rolę, z pominięciem przepisów ustawy o trybunale. Doktor Krzemiński przypomina: "Przepisy o zastępowaniu prezesa [przez najstarszego stażem sędziego trybunału] z pominięciem konstytucyjnego organu jakim jest wiceprezes zostały skrojone pod Julię Przyłębską, aby odsunąć od czynności ówcześnie urzędującego wiceprezesa - prof. Stanisława Biernata, a konstytucjonaliści są raczej zgodni co do ich niezgodności z konstytucją".

To jednak mogłoby nie ograniczyć chaosu, bo funkcję wiceprezesa obecnie sprawuje Mariusz Muszyński. Wprawdzie jest on wśród sześciu "buntowników", ale co do niego - w zgodnej opinii dr. Radajewskiego i dr. Krzemińskiego - są wątpliwości, czy w ogóle jest sędzią TK. Marcin Muszyński jest bowiem tzw. sędzią dublerem, zaprzysiężonym przez prezydenta Andrzeja Dudę w grudniu 2015 roku na miejsce już "zajęte" przez sędziego wcześniej wskazanego przez Sejm, lecz nie zaprzysiężonego przez prezydenta.

Obaj cytowani wyżej prawnicy podkreślają, że wiele zależy od samej Julii Przyłębskiej. "Można sobie wyobrazić scenariusz, w którym Julia Przyłębska, choć nadal uznaje się za prezesa TK, rezygnuje z tej funkcji, po to, by trybunał nie był obciążony wątpliwościami co do prawidłowości obsady jego kierownictwa" - pisze dr Radajewski. "W innych wypadkach wyjście z powstałego impasu będzie możliwe tylko poprzez zmianę ustawy, do czego jednak potrzebna jest wola polityczna" - dodaje.

"Sędzia Przyłębska mogłaby skorzystać z rozwiązania kryzysu w sposób honorowy - z jednej strony uznając się dalej za prezeskę, z drugiej strony, mogłaby zrzec się tego urzędu" – stwierdza dr Krzemiński

Tyle że nadal mielibyśmy do czynienia z klasyczną sytuacją "paragrafu 22". Nawet po zrzeczeniu się funkcji prezesa Julia Przyłębska wciąż kierowałaby trybunałem, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o TK:

To ten przepis, o którym dr Krzemiński pisze, że miał wyeliminować z kierowania trybunałem sędziego Biernata. Wszystkie warunki wymienione w ustępie 2, jak opisała "Rzeczpospolita", spełnia nie kto inny jak... Julia Przyłębska. Zresztą tak jest traktowana przez sześciu sędziów "buntowników", bo swój wniosek o zwołanie Zgromadzenia Ogólnego skierowali do niej jako do sędziego Trybunału Konstytucyjnego kierującego pracami trybunału na podstawie art. 11 ust.2.

Pytani przez Konkret24 prawnicy zauważają, że w praktyce przepis ten pozwala Przyłębskiej kierować pracą trybunału aż do końca jej kadencji jako sędziego, czyli do 9 grudnia 2024 roku. "Należy jednak pamiętać, że będzie to sprzeczne z zamysłem ustawy, która wyraźnie przewiduje niezwłoczny wybór nowego prezesa TK. Wielomiesięczne zastępowanie prezesa TK na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy będzie więc naruszeniem prawa" - podkreśla dr Radajewski.

Reasumując: pracą TK będzie i tak kierować Przyłębska. "Jedni będą mówić, że Julia Przyłębska jest prezeską, inni, że osobą zastępującą prezesa, w praktyce i tak u steru będzie ta sama osoba. Patrząc na ostatnie sześć lat, można przypuszczać, że to najbardziej prawdopodobny scenariusz, bo najwyższą wartością dla czynnika politycznego nie jest praworządność czy nazwa stanowiska, tylko to, kto faktycznie rządzi - także w TK" - stwierdza dr Krzemiński.

Mogą się więc pojawić wątpliwości co do skuteczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem dr. Radajewskiego "co do zasady, nielegalne obsadzenie stanowiska prezesa TK nie powinno wpływać na ważność rozstrzygnąć podejmowanych przez Trybunał". "Wynika to z wielu przyczyn, wśród których wymienić należy przede wszystkim niewzruszalność orzeczeń Trybunału. Jeśli dane rozstrzygnięcie TK nie jest dotknięte takimi wadami, że należy je uznać za wyrok nieistniejący, pozostaje ono w obrocie prawnym. Z pewnością zaś samo przewodniczenie rozprawie przez niewłaściwą osobę albo wydanie orzeczenia w prawidłowym składzie, ale przez instytucję, której prezes nie ma umocowania, nie stanowi przesłanek do uznania danego wyroku za nieistniejący" - konkluduje dr Radajewski.