PiS zmienia Kodeks wyborczy, by zwiększyć frekwencję? Tak, ale nie wszędzie

Projekt zmian w Kodeksie wyborczym oraz w ustawie o partiach politycznych autorstwa posłów Prawa i Sprawiedliwości trafił do Sejmu 22 grudnia 2022 roku. "Chcemy wprowadzić zmiany, które będą profrekwencyjne z jednej strony, a z drugiej strony, dotyczące większego docenienia mężów zaufania, likwidacji oddzielnych komisji wyborczych: jednych dla przeprowadzenia, drugich dla ustalenia wyników wyborów" - powiedział Polskiej Agencji Prasowej poseł PiS Marek Ast. "Złożona ustawa dotycząca zmian w Kodeksie wyborczym jest realizacją naszych zapowiedzi. Proponowane zmiany mają jeszcze bardziej zdemokratyzować wybory w Polsce poprzez podjęcie działań profrekwencyjnych i prodemokratycznych"  - tłumaczył PAP z kolei rzecznik PiS Rafał Bochenek.

Opozycja krytykuje pomysły PiS. "To jest próba mobilizowania własnego elektoratu" – wyjaśniała 23 grudnia w TVN24 posłanka Koalicji Obywatelskiej Katarzyna Piekarska. Jej zdaniem "PiS boi się, że elektorat nie dotrze do wyborów". "W mniejszych miejscowościach ludzie też już mają dosyć Prawa i Sprawiedliwości. To nie oznacza, że oni chcą głosować na kogo innego, ale chcą po prostu nie iść do wyborów. Próba dowiezienia tego elektoratu ma temu przeciwdziałać" - tłumaczyła.

Profrekwencyjne propozycje PiS sprowadzają się do zmiany treści siedmiu artykułów Kodeksu wyborczego, które są w rozdziale 5a: "Przekazywanie informacji o wyborach wyborcom". Ponadto PiS chce zmiany tytułu tego rozdziału na: "Działania na rzecz zwiększenia frekwencji". W myśl proponowanych przepisów owe "działania na rzecz zwiększenia frekwencji" dotyczą tylko wyborców niepełnosprawnych (o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) i osób, które ukończyły 60. rok życia. Kluczowy jest nowy zapis art. 37e:

Kolejne zmiany przewidują, jak ma być zorganizowany transport do lokali wyborczych i kto za niego odpowiada (wójt).

Zwiększeniu frekwencji sprzyjać też mają zmiany dotyczące obwodowych komisji wyborczych. Obecnie komisje te są tworzone tam, gdzie minimalna liczba mieszkańców wynosi 500 osób. "Biorąc pod uwagę strukturę zaludnienia i sytuację demograficzną na wsiach, należy wskazać, że miejscowości zamieszkałych głównie przez osoby starsze i mniej mobilne, w których mieszka mniej niż 500 mieszkańców, są tysiące. Oznacza to rzesze ludzi, dla których dotarcie do lokalu wyborczego, który jest zlokalizowany poza miejscowością, w której mieszkają, jest sporym wyzwaniem" – czytamy w uzasadnieniu projektu. Dlatego PiS proponuje nowy zapis art. 12 par. 3 kodeksu:

Ta zmiana spowoduje, że przybędzie 6 tys. obwodowych komisji - głównie na wsiach. Obecnie komisji jest 27 tys.  

Jak tłumaczył w rozmowie z portalem Tvn24.pl dr hab. Jarosław Flis, profesor w Instytucie Dziennikarstwa, Mediów i Komunikacji Społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego, takie rozwiązanie "jest dość dziwne i nie uwzględnia realnego zróżnicowania sieci osadniczej w Polsce". "Na przykład w Małopolsce średnia wieś ma 900 mieszkańców, a na Podlasiu - 130, więc tam te zmiany nie będą mieć znaczenia, bo i tak nie zostanie wprowadzony obowiązek utworzenia komisji w tak małych wsiach" - analizował profesor. "Podobnie jest w centralnej Polsce. W wielu miejscach będzie też tak, że naruszy się dotychczasowe wzory zachowań i na przykład komisje wyborcze zostaną oddalone od kościołów, bo kościołów jest dużo mniej niż komisji" - tłumaczył.

Jeśli więc zaproponowane przez PiS zmiany nie rozwiązują kwestii zwiększenia frekwencji wyborczej w kraju, to jaki może być ich powód? Jedną z przesłanek są badania, które w 2017 roku Centrum Badania Opinii Społecznej przeprowadziło nad elektoratami Platformy Obywatelskiej oraz Prawa i Sprawiedliwości. W ich omówieniu czytamy, że 48 proc. wyborców PiS to osoby powyżej 55. roku życia, a 50 proc. wyborców PiS mieszka na wsi. CBOS pisze: "Elektorat PiS to osoby religijne, słabiej wykształcone, z czasem w coraz większym stopniu starsze, mieszkające na wsi, nieco częściej odczuwające upośledzenie ekonomiczne, ale nie bierne politycznie – zainteresowane życiem politycznym w takim samym stopniu, jak lepiej wykształceni zwolennicy PO". To by wskazywało, że zaproponowane zmiany Kodeksu wyborczego mogłyby ułatwić dotarcie do lokali wyborczych głównie wyborcom PiS.

Tylko że - na co zwraca uwagę dr hab. Olgierd Annusewicz z Wydziału Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego - autorzy zmian założyli, że ludzie w mniejszych miejscowościach mają dalej do punktów wyborczych i ta odległość jest dla nich przeszkodą, by brać udział w głosowaniach. - Mam jednak wrażenie, że nie do końca tak jest. Wyborca PiS, który jest zdecydowany, zmobilizowany i popiera rząd, i tak pójdzie do wyborów, choćby miał iść przez pięć dni przez pustynię. Tak samo zresztą jak zdeterminowany wyborca PO - stwierdza dr Annusewicz w rozmowie dla Konkret24.

W uzasadnieniu zmian w Kodeksie wyborczym PiS podkreśla konieczność zwiększania frekwencji, która "wciąż pozostaje jednym z największych wyzwań polskiej demokracji". Z analizy danych o frekwencji nie wynika jednak, by w ostatnich latach nastąpił jakiś drastyczny spadek.

Sprawdziliśmy frekwencję w najważniejszych wyborach: parlamentarnych i prezydenckich. W przypadku tych pierwszych od wyborów do Sejmu i Senatu w 1993 roku następował spadek uczestnictwa – z 52,08 proc. do 40,57 proc. w 2005 roku - ale w wyborach parlamentarnych w 2007 roku frekwencja wzrosła do 53,88 proc. Potem znowu spadła, lecz w wyborach w 2019 roku wzrosła do najwyższego poziomu w III RP - 61,74 proc. Średnia frekwencja w wyborach parlamentarnych w latach 1991 -2019 wyniosła 49,5 proc.

Naukowcy z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu w opracowaniu "Alternatywne metody głosowania w opiniach Polaków, postawy i poglądy względem wybranych form partycypacji w wyborach" piszą: "Z najwyższą frekwencją mamy w Polsce do czynienia zwykle, gdy konflikt polityczny jest mocno zaostrzony, jak to było przed wyborami przedterminowymi w 2007 r. (po rozpadzie kolacji PiS-Samoobrona-Liga Polskich Rodzin), czy przed wyborami w 2019 r. – po pierwszej kadencji z PiS na czele". Patrząc na obecny poziom emocji politycznych, można zakładać, że frekwencja w wyborach w 2023 roku może być na podobnym poziomie jak w 2019, jeśli nie wyższym.

Wybory prezydenckie cieszą się większą popularnością – średnia frekwencja z lat 1990-2020 wynosi 58,16 proc. W tych wyborach zwłaszcza w drugich, rozstrzygających turach udział Polaków był znacznie wyższy niż w wyborach parlamentarnych – powyżej 50 proc. W drugiej turze wyborów prezydenckich w 1995 roku - wtedy z Lechem Wałęsą wygrał Aleksander Kwaśniewski - frekwencja wyniosła 68,2 proc. W 2010 roku, gdy z Jarosławem Kaczyńskim wygrał Bronisław Komorowski, frekwencja w drugiej turze wyniosła 55,31 proc. Podobnie było pięć lat później - 55,34 proc., gdy prezydenturę zdobył Andrzej Duda. W wyborach w 2020 roku, gdy niewielką różnicą głosów nad Rafałem Trzaskowskim ponownie wygrał Duda – frekwencja wyniosła 68,18 proc.

Na tle innych krajów europejskich - co pokazują dane International Institute for Democracy and Electoral Assistance (Międzynarodowy Instytut dla Demokracji i Wsparcia Wyborczego) - Polska się jakoś nie wyróżnia. Pod względem frekwencji w wyborach parlamentarnych zajmujemy 25. miejsce na 43 zestawione kraje. Średnia frekwencja w tej grupie państw w ostatnich przeprowadzonych w nich wyborach parlamentarnych wyniosła 63,72 proc.

Co ciekawe, podkreślając potrzebę działań dla zwiększenia frekwencji wyborczej, PiS w swoim projekcie pominął te rozwiązania, które temu celowi służyłyby lepiej niż dowóz do lokali wyborczych i zwiększenie ich liczby. Oto kilka przykładów:

Głosowanie dwudniowe Przewidywał to Kodeks wyborczy uchwalony przez Sejm w 2011 roku. Według badań Pracowni Badań Społecznych z 2003 roku "przedłużenie czasu głosowania do dwóch dni spowoduje realny wzrost frekwencji w wyborach rzędu 8 -10 proc.". Jednak przeciwko temu był właśnie PiS - i zaskarżył ten przepis kodeksu do Trybunału Konstytucyjnego. Ten w wyroku z 20 lipca 2011 roku oparł się na art. 98 Konstytucji RP, który stwierdza: "Wybory do Sejmu i Senatu zarządza Prezydent Rzeczypospolitej nie później niż na 90 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu i Senatu, wyznaczając wybory na dzień wolny od pracy (…)". TK przyznał więc rację posłom PiS.

Głosowanie korespondencyjne Mimo zmieniających się przepisów w różnych latach rosła liczba Polaków głosujących korespondencyjnie. W wyborach parlamentarnych w 2011 roku w ten sposób mogli głosować wyborcy niepełnosprawni i przebywający za granicą – wówczas takich głosów oddano 17 161. W 2015 roku głosować korespondencyjnie mogli wszyscy chętni – w drugiej turze wyborów prezydenckich takich głosów było 40 720, w wyborach parlamentarnych – 37 806. Jednak w 2018 roku PiS przeprowadził nowelizację Kodeksu wyborczego, ograniczając głosowanie korespondencyjne tylko do osób niepełnosprawnych – w w 2019 roku takich głosów było 1924.

W obawie przed frekwencyjną klęską w wyborach prezydenckich w 2020 roku (w czasie pandemii) PiS przeforsował ustawę o szczególnych zasadach organizacji wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 roku z możliwością głosowania korespondencyjnego. Dzięki niej korespondencyjnie mogli głosować wszyscy chętni, także ci za granicą. W drugiej turze wyborów głosów oddanych korespondencyjnie było ponad 593 tys.

Było to jednak rozwiązanie jednorazowe – wciąż obowiązują przepisy wprowadzone do Kodeksu wyborczego w 2020 roku, że korespondencyjnie mogą głosować tylko osoby niepełnosprawne, przebywające na kwarantannie i te, które ukończyły 60 lat.

Głosowanie przez pełnomocnika Inną formą głosowania, która również zyskuje zwolenników, jest oddanie głosu przez pełnomocnika. W wyborach parlamentarnych w 2011 roku skorzystało z tego 12 427 wyborców, w 2019 roku – 21 666; w drugiej turze wyborów prezydenckich w 2010 roku – 11 612, w drugiej turze w 2020 roku – 21 210.

Głosowanie elektroniczne Frekwencję - zwłaszcza wśród młodych wyborców - mogłoby zwiększyć głosowanie przez internet. Tę formę w Europie wprowadziła Estonia pierwszy raz w wyborach lokalnych w 2005 roku. Wtedy przez internet zagłosowało niespełna 2 proc. głosujących wyborców, ale w 2019 roku w wyborach parlamentarnych – już 43,8 proc. Frekwencja w wyborach parlamentarnych wzrosła z 61,9 proc. w 2007 roku do 63,7 proc. w 2019 roku. PiS za czasów swoich rządów przeprowadził pięć nowelizacji Kodeksu wyborczego, lecz nie zdecydował się nawet na podjęcie dyskusji o wprowadzeniu takiego rozwiązania do prawa wyborczego.

Odpowiedź na pytanie, dlaczego - mimo deklarowanej chęci zwiększenia frekwencji - PiS nie wprowadza alternatywnych form głosowania, jest prosta. Bo nie chce tego jego elektorat. Z badań przeprowadzonych przez naukowców UMK wynika, że przeciwko możliwości głosowania korespondencyjnego jest aż 32,9 proc. wyborców, którzy w 2015 roku głosowali na PiS; głosowania przez pełnomocnika nie chce 30,6 proc. wyborców PiS, głosowania przez internet – 14,4 proc. wyborców PiS. Autorzy badań stwierdzają: "Wyniki wskazują, że to wyborcy PiS są najmniej otwarci na to, by wszystkie osoby mogły korzystać z takich sposobów głosowania, jak maszyny do głosowania oraz przez internet, jednocześnie najczęściej udzielały odpowiedzi 'trudno powiedzieć' oraz 'nie powinno być takiej możliwości'".

Zdaniem prof. Flisa nic nie wskazuje na to, by po wprowadzeniu zaproponowanych zmian w Kodeksie wyborczym frekwencja wyborcza miała rzeczywiście wzrosnąć. Ekspert podkreśla, że frekwencja na wsi (a zmiany są dokonywane pod kątem elektoratu wiejskiego) jest bardzo zmienna i "decyduje o niej przede wszystkim kwestia docenienia". - Być może, jeśli to (zmiana kodeksu - red.) zostanie uznane jako docenienie, to ta frekwencja wzrośnie, ale pytanie, czy nie dałoby się tego uzyskać jakimiś innymi metodami niż wywołując zamieszanie i zmianę ludzkich nawyków - stwierdza prof. Flis w wypowiedzi dla Tvn24.pl.

Profesor Flis przypomina, że skok frekwencji w 2019 roku doprowadził do spektakularnego sukcesu PiS-u, więc partia chciałaby to teraz powtórzyć. Ale ze względu na to, że rząd jest dużo gorzej oceniany niż trzy lata temu, PiS ma jednak wątpliwości, czy takie działania spowodują wzrost frekwencji. - Wydaje mi się, że w większości przypadków efekt będzie odwrotny albo zerowy - uważa prof. Flis.

Ponadto eksperci wskazują, że na frekwencję wyborczą wpływa wiele czynników, nie tylko zmiany w prawie wyborczym. "Znaczącą przyczyną braku uczestnictwa w wyborach powszechnych może być również zniechęcenie przejawiające się brakiem wiary w to, że wynik wyborów (jakikolwiek on będzie) może poprawić byt społeczeństwa oraz rzeczywistość społeczno-polityczną" - piszą autorzy cytowanego wyżej opracowania "Alternatywne metody głosowania...". Zdaniem badaczy z toruńskiego uniwersytetu "wielu wyborców – szczególnie w młodych demokracjach – nie wierzy w siłę pojedynczego głosu, czego wynikiem jest brak zaangażowania najmłodszych wyborców w przestrzeni politycznej" - piszą. "Dodatkowo, przyczyną nieuczestnictwa w wyborach może być także negatywny pogląd na temat klasy politycznej, kultury politycznej, braku akceptacji dla działalności polityków, którzy często w opiniach wyborców troszczą się bardziej o swoje interesy, a nie o poprawę dobrobytu społeczeństwa" - konkludują naukowcy z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika.