Dwa podobne przepisy w tarczach antykryzysowych znoszące odpowiedzialność rządzących. Nowelizacja znosząca obowiązek przetargów publicznych. Przepis znoszący odpowiedzialność karną osób z Polskiego Funduszu Rozwoju. Takie artykuły wprowadzone do polskiego prawa wskazują, że urzędnicy państwowi - tłumacząc się zwalczaniem skutków epidemii - mogą nie ponieść konsekwencji za ewentualne przekroczenie uprawnień czy nadużycia finansowe popełnione w tym czasie.

Opinia publiczna wciąż nie została poinformowana, kto odpowiada za druk kart wyborczych bez podstawy prawnej, czy i kto poniesie tego konsekwencje, kto pokryje koszty sięgające - według szacunków dziennikarzy portalu Tvn24.pl - 4 mln zł.

Kwestia odpowiedzialności urzędników za działania podejmowane w czasie epidemii stała się szczególnie głośna po ostatnich publikacjach "Gazety Wyborczej". 12 maja gazeta ujawniła, że resort zdrowia kupił od znajomego brata ministra zdrowia Łukasza Szumowskiego maseczki ochronne za 5 mln zł, które, jak się okazało, nie tylko były wyjątkowo drogie, ale też nie spełniają norm. Wcześniej, 16 kwietnia, "GW" informowała, że przepisy w tarczy antykryzysowej o braku odpowiedzialności urzędników za takie m.in. decyzje forsował wiceminister zdrowia Janusz Cieszyński odpowiedzialny za zakupy testów na wirusa.

Analizujemy, jak rządzący wprowadzali poszczególne przepisy do obu tarcz antykryzysowych i w jakich jeszcze ustawach zrobiono zmiany, które pomagają znieść odpowiedzialność za ewentualne przekroczenie uprawnień czy nadużycia finansowe "związane ze zwalczaniem skutków epidemii".

12.05.2020 | "Nikt nikomu niczego nie ułatwiał". Szumowski o zamieszaniu wokół maseczek kupionych przez ministerstwo

Kluczowy przepis: art. 76

Z punktu widzenia ochrony pozaprawnych działań urzędników kluczowy jest jeden przepis: art. 76 uchwalonej 16 kwietnia ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, nazywaną w skrócie tarczą 2.0. Wspomniany w pkt. 2 artykuł Kodeksu spółek handlowych mówi o tym, że członek zarządu czy rady nadzorczej odpowiada wobec spółki za szkodę wyrządzoną działaniem lub zaniechaniem sprzecznym z prawem lub postanowieniami statutu spółki (chyba że nie ponosi winy). Brzmi on następująco:

1. Nie popełnia przestępstwa określonego w art. 231 lub art. 296 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (...), deliktu, deliktu dyscyplinarnego ani czynu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (...), kto realizuje w interesie publicznym obowiązki i zadania związane ze zwalczaniem skutków COVID-19, w tym społeczno-gospodarczych, nałożone imiennie na reprezentowany przez niego podmiot w drodze ustawy lub na gruncie postanowień umowy, o której mowa w art. 21a ust. 5 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (...), jeżeli kieruje się zwalczaniem tych skutków.
2. Do osób realizujących obowiązki i zadania, o których mowa w ust. 1, przepisu art. 483 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (...) nie stosuje się w zakresie realizacji tych obowiązków i zadań.

art. 76 ustawy z 16 kwietnia 2020

Czyli art. 76 z tarczy 2.0 znosi tę odpowiedzialność wobec tych, którzy "realizują w interesie publicznym obowiązki i zadania związane ze zwalczaniem skutków COVID-19", jeżeli "kierują się zwalczaniem tych skutków".

Podwójne zabezpieczenie

Konkret24 prześledził proces legislacyjny związany z tym przepisem. Kluczowe znaczenie mają wydarzenia, które rozegrały się w Sejmie 26 marca - 9 dni po tym, jak 17 marca, według informacji "Gazety Wyborczej", zakopiański drobny biznesmen kontaktuje się z wiceministrem zdrowia Januszem Cieszyńskim w sprawie zakupu przez ministerstwo maseczek ochronnych.

26 marca w trybie pilnym rząd skierował do Sejmu dwa projekty ustaw zmieniające pierwszą tzw. tarczę antykryzysową - czyli uchwaloną 2 marca ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Pierwszy projekt został przygotowany w ministerstwie rozwoju - to nowelizacja ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Wprowadzała ona nowe przepisy w tarczy 2.0 dla osłony przedsiębiorców.

Drugi powstał w ministerstwie zdrowia - to ustawa o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Ta z kolei zmieniała w tarczy 2.0 przepisy dotyczące zwalczania skutków epidemii w placówkach służby zdrowia.

27.03.2020 | Praca Sejmu w nadzwyczajnych warunkach. Posłowie zadecydują w sprawie "tarczy antykryzysowej"

Oba projekty, przyjęte przez rząd w trybie obiegowym, zawierają niemal jednakowo brzmiący zapis:

Nie popełnia przestępstwa określonego w art. 231 lub art. 296 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), deliktu dyscyplinarnego ani czynu, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1440, 1495, 2020 i 2473 oraz z 2020 r. poz. 284), kto w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, nabywając towary lub usługi niezbędne dla zwalczania tej choroby zakaźnej, narusza obowiązki służbowe lub obowiązujące w tym zakresie przepisy, jeżeli działa w interesie społecznym, zaś bez dopuszczenia się tych naruszeń nabycie tych towarów lub usług nie mogłoby zostać zrealizowane albo byłoby istotnie zagrożone.

z projektu ustawy o zwalczaniu skutków epidemii

Różnice są drobne: w projekcie ministerstwa rozwoju nie ma odwołania się do adresu publikacyjnego ustaw (pozycji w Dzienniku Ustaw), jest mowa o zwalczaniu epidemii; w projekcie ministerstwa zdrowia jest mowa o zwalczaniu choroby zakaźnej.

Ani w uzasadnieniach obu rządowych projektów ani w ocenie skutków regulacji nie ma żadnych wyjaśnień, dlaczego te przepisy zostają wprowadzone. Rządowe dokumenty nie wskazują osoby, która mogła stać za tymi przepisami. Ministerstwo zdrowia w odpowiedzi dla "GW" zaprzeczyło, by forsował je wiceminister zdrowia Janusz Cieszyński.

"Urzędnicy będą się bogacić"

Oba projekty od razu, z pominięciem odpowiednich komisji, trafiają pod obrady Sejmu. Dyskusja skupia się na kwestiach dotyczących pomocy dla przedsiębiorców w związku z kryzysem wywołanym epidemią. Tylko poseł Borys Budka z Koalicji Obywatelskiej odnosi się do przepisów wykluczających odpowiedzialność urzędników.

"Próbujecie przemycić przepis, który da bezkarność urzędnikom, którzy na tej tragedii będą się bogacić. Proponujecie wyrzucić przestępstwo urzędnicze polegające na niedopełnieniu obowiązków lub przekroczeniu uprawnień. To jest wstyd, panie premierze, nigdy nie powinniście tego robić" – powiedział poseł Budka 27 marca, zwracając się do premiera Morawieckiego. Nikt ze strony rządowej tego wątku wypowiedzi nie skomentował.

28.03.2020 | "Tarcza antykryzysowa" przyjęta przez Sejm. Co zawiera pakiet rozwiązań?

Poprawka KO o skreśleniu tego zapisu w obu ustawach zostaje odrzucona. Co ciekawe, Senat w tym zakresie nie wprowadza żadnych zmian, mimo że do obu ustaw zgłosił ponad 90 poprawek. Głosując nad całością ustaw, które określały mechanizmy pomocy w walce ze skutkami pandemii, opozycja - chcąc nie chcąc - wprowadza te przepisy do polskiego prawa.

Ostatni akt w sprawie przepisów depenalizujących odbywa się 7 kwietnia. Do Sejmu trafia tarcza 2.0, czyli projekt ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Wspomniane przepisy zyskują rozszerzoną wersję:

"Nie popełnia przestępstwa określonego w art. 231 lub art. 296 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128 oraz z 2020 r. poz. 568), deliktu, deliktu dyscyplinarnego ani czynu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1440, 1495, 2020 i 2473 oraz z 2020 r. poz. 284):

kto realizuje w interesie publicznym obowiązki i zadania związane ze zwalczaniem skutków COVID19, w tym społeczno-gospodarczych, nałożone imiennie na reprezentowany przez niego podmiot w drodze ustawy lub na gruncie postanowień umowy, o której mowa w art. 21a ust. 5 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. poz. 1572 oraz z 2020 r. poz. 569), jeżeli kieruje się zwalczaniem tych skutków

z projektu ustawy z 7 kwietnia

Do tego dochodzi ust. 2, w którym wyklucza się odpowiedzialność członków władz spółek za działalność na ich szkodę, o ile była prowadzona dla zwalczania skutków COVID19.

Mimo sprzeciwów opozycji - tym razem w Sejmie i Senacie - tarcza 2.0 z tym zapisem zostaje uchwalona 16 kwietnia (ustawa o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2). Powyższy artykuł ma nr 76.

Ale, co ciekawe, uchwaloną wcześniej, 31 marca, ustawą o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, do pierwszej tarczy antykryzysowej wprowadzono art. 10c - także wykluczający odpowiedzialność karną urzędników. Ma on tę samą treść jak projekt przygotowany przez ministerstwo zdrowia.

Oba przepisy obowiązują więc dziś równolegle.

Kolejne wytrychy prawne

Z analizy Elizy Rutynowskiej, prawniczki Forum Obywatelskiego Rozwoju wynika, że przepis o tym, iż urzędnicy nie będą ponosili odpowiedzialności karnej za zwalczanie "społeczno-gospodarczych" skutków epidemii należałoby połączyć z innymi przepisami tarczy antykryzysowej, w których zastosowano rozmaite "wyłączniki".

Pierwszy z nich to art. 6 tarczy antykryzysowej z 2 marca:

Do zamówień, których przedmiotem są towary lub usługi niezbędne do przeciwdziałania COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (...), jeżeli zachodzi wysokie prawdopodobieństwo szybkiego i niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia publicznego.

art. 6 ustawy z 2 marca 2020

Ten artykuł pozwalał na nie ogłaszanie przetargów na wszelkie zakupy, które tłumaczono np. koniecznością powstrzymania rozprzestrzenia się epidemii i ochrony zdrowia. W dodatku po nowelizacji z 16 kwietnia artykuł ten został znacznie rozszerzony:

2. Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych nie stosuje się do zamówień udzielanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego, Polski Fundusz Rozwoju Spółka Akcyjna lub regionalne fundusze rozwoju, o których mowa w art.13 ust. 1a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (...), związanych z realizacją:
1) zadań dotyczących obsługi funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych na podstawie przepisów odrębnych oraz związanych z realizacją programów rządowych lub innych programów realizowanych ze środków publicznych, lub
2) zadań związanych z wykorzystaniem środków pochodzących z takich funduszy, które dotyczą instrumentów wsparcia niezbędnych do przeciwdziałania negatywnym skutkom gospodarczym wystąpienia COVID-19.

art. 6 po zmianie, ustawa z 16 kwietnia

Kolejny punkt tego artykułu mówi, że do zamówień, o których mowa w ust.1, w zakresie inwestycji objętych art. 95d ust. 1 ustawy z 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych "nie stosuje się warunku uzyskania opinii o celowości inwestycji", o której mowa w tym przepisie.

Z kolei nowelizacją z 31 marca ustawy o systemie instytucji rozwoju (na jej mocy utworzono w 2019 roku Polski Fundusz Rozwoju) wprowadzono art. 21a, który w ust. 4 stanowi:

Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego.

art. 21 ust. 4 ustawy o systemie instytucji rozwoju

Te wszystkie przepisy - w połączeniu z art. 10c pierwszej tarczy antykryzysowej i art. 76 tarczy 2.0 depenalizującymi działania urzędników - oznaczają "potencjalną bezkarność w sytuacji, w której funkcjonariusz publiczny, nabywając towary lub usługi niezbędne dla zwalczania epidemii COVID-19, naruszy obowiązki służbowe lub przepisy, jeżeli działa w interesie społecznym. W szczególności od odpowiedzialności karnej zwolnione są osoby reprezentujące Polski Fundusz Rozwoju, którym nie będzie można np. zarzucić nadużycia uprawnień lub nadużycia zaufania w ramach powierzonych zadań, jeżeli tylko związane są z szeroko pojętym zwalczaniem skutków pandemii" – stwierdza Eliza Rutynowska w analizie dla Archiwum Osiatyńskiego.

07.04.2020 | Tarcza 2.0. Co zakłada projekt?

- Nasze prawo zamówień publicznych jest dosyć restrykcyjne, jednakże nie powinno być zmieniane pod wpływem chwili lub doraźnych interesów władzy - dodaje prawniczka FOR w wypowiedzi dla Konkret24.

Udowodnienie braku interesu społecznego praktycznie niemożliwe

- To przepychanie przepisów, które "mogą się przydać" przy prawnie wątpliwych działaniach – podkreśla Eliza Rutynowska. – Najbardziej niepokojący jest fakt, że chodzi o wyłączanie odpowiedzialności podmiotów, do których chcielibyśmy mieć największe zaufanie – dodaje.

W tej opinii nie jest odosobniona. Doktor Witold Zontek z Katedry Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego podkreśla, że art. 76 tarczy antykryzysowej 2.0, w przeciwieństwie do art. 10c w pierwszej wersji tarczy z 2 marca, zawiera szersze przesłanki bezkarności.

"To jak worek bez dna" – ocenia dr Zontek w analizie dla Konkret24. Jego zdaniem bezkarne mogą być wszelkie działania związane ze zwalczaniem skutków COVID-19, nie tylko te o charakterze medycznym, ale ogólnie: społeczno-gospodarczym. "Te przepisy wyłączają odpowiedzialność nie tylko karną, dyscyplinarną czy dyscypliny finansów publicznych, ale także cywilno-prawną, również członków władz spółek akcyjnych" - podkreśla dr Zontek.

"Tarcza antykryzysowa 3.0", a w niej przepisy o pracy sądów. "Taka wrzuta"

"Wystarczy wykazać zobowiązanie ustawowe do podejmowania określonych czynności przez spółkę skarbu państwa czy urzędnika, by wyłączyć jego całkowitą odpowiedzialność za przestępstwo urzędnicze lub spowodowanie szkody w spółce, przez na przykład niezgodne z rynkowymi regułami czynności" – stwierdza dr Zontek. Jak dodaje, udowodnienie w ewentualnym procesie karnym czy cywilnym, że nie było to w interesie społecznym i że ktoś kierował się innymi motywami niż zwalczanie skutków COVID, będzie praktycznie niemożliwe.

Urzędnicy niepewni swych losów

W parlamencie dobiegają końca prace na kolejną tarczą – 3.0, czyli ustawą z 30 kwietnia o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W gąszczu jej przepisów znalazł się art. 62:

Kadencja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej przypadająca na lata 2016–2021 ulega skróceniu i kończy się po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

art. 62 ustawy z 30 kwietnia 2020

Jak donosiły media, m.in. "Gazeta Wyborcza" i "Rzeczpospolita", to efekt sporu między UKE i resortem cyfryzacji dotyczącego aukcją na sieć komórkową nowej generacji 5G. W trakcie prac senackich senatorowie z komisji budżetu i finansów zaproponowali skreślenie tego przepisu. Jak twierdziła senator Danuta Jazłowiecka z KO, art. 62 to przepis "ułatwiający zajmowanie wysokich stanowisk przez tzw. Misiewiczów".

Minister cyfryzacji o sieci 5G

Już wcześniej rząd zapewnił sobie możliwość odwoływania urzędników państwowych. W czasie epidemii nie mogą być pewni swojego losu urzędnicy państwowi pracujący w Kancelarii Premiera, ministerstwach, urzędach wojewódzkich, urzędach podporządkowanych premierowi i poszczególnym ministrom. A to na skutek art. 15zzzzzo z ustawy z 16 kwietnia (tarczy 2.0):

1. W przypadku gdy negatywne skutki gospodarcze COVID-19 spowodują stan zagrożenia dla finansów publicznych państwa, w szczególności wyższy od zakładanego w ustawie budżetowej wzrost deficytu budżetu państwa lub państwowego długu publicznego, Rada Ministrów, na wniosek Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zaopiniowany przez Szefa Służby Cywilnej, może, w drodze rozporządzenia, określić rodzaj stosownych rozwiązań w zakresie ograniczenia kosztów wynagrodzeń osobowych (…), uwzględniając potrzeby budżetu państwa, a także konieczność zapewnienia prawidłowego realizowania zadań administracji rządowej.
2. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, Rada Ministrów może: 1) nałożyć obowiązek zmniejszenia zatrudnienia (…).

art. 15zzzzzo ustawy z 16 kwietnia 2020

Żadnych konsekwencji za brak odpowiedzi na prośbę o ujawnienie informacji

- Liczba nadzwyczajnych rozwiązań przyjętych w ramach tarcz przyprawia o "negatywny zawrót głowy", co nie wróży dobrze skutecznej prawnej kontroli działań władzy publicznej – stwierdza Eliza Rutynowska z FOR.

Kontrolę działań władzy w jakiś sposób umożliwia dostęp do informacji o jej działaniach, a ten, jak już pisaliśmy w Konkret24, został ograniczony. W ustawie z 31 marca o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw znalazł się bowiem następujący zapis:

W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w:
1) postępowaniach sądowych, w tym sądowo-administracyjnych(...)
6) postępowaniach administracyjnych (...)
10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw
– nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
11. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

art. 15zzs ustawy z 31 marca 2020

Jak tłumaczył w Konkret24 Krzysztof Izdebski, dyrektor programowy Fundacji ePaństwo, "o ile każdy obywatel może w dalszym ciągu przekazać wniosek o ujawnienie informacji do dowolnego urzędu, ten nie musi odpowiadać. Ani w ustawowym terminie 14 dni, ani przez cały czas obowiązywania nowego przepisu, czyli zależy to wyłącznie od rządu". Prawnik dodał, że "na takie milczenie urzędu nie można też nic poradzić, bo nie będzie to uznane za bezczynność, czyli nie będzie żadnych konsekwencji za to, że urząd nie odpowie".

Mateusz Morawiecki o ograniczeniach w dostępie do informacji

Konsekwencji tego przepisu doświadczają już media. Na przykład jedna z instytucji państwowych na pytania Konkret24 odpowiedziała, że żądane informacje przedstawi w terminie późniejszym, a "przedłużenie terminu wynika ze szczególnej sytuacji (…), związanej z wprowadzeniem stanu epidemii w kraju oraz ograniczeniami i dodatkowymi zadaniami wynikającymi z tego faktu".

Autor:  Piotr Jaźwiński
Źródło:  Konkret24, Gazeta Wyborcza, cyfrowarp.pl; Zdjęcie: Shutterstock

Pozostałe

"Uzasadniony przypadek" skrócenia kwarantanny Dworczyka i "samoizolacja" Błaszczaka

Minister Michał Dworczyk najpierw uczestniczył w posiedzeniu rządu, a dopiero potem dostał pisemną zgodę GIS na skrócenie kwarantanny. Jego wniosek GIS uznał bowiem za "uzasadniony przypadek" i przed posiedzeniem "udzielił zgody drogą ustną". Przepisy nie precyzują, który przypadek jest uzasadniony oraz czy zgoda ma być pisemna.

Rządowy komitet, którym pokieruje Jarosław Kaczyński: przedstawiamy skład i zakres działań

W skład kierowanego przez Jarosława Kaczyńskiego nowego Komitetu Rady Ministrów do spraw Bezpieczeństwa Narodowego i spraw Obronnych będą wchodzić ministrowie: obrony, sprawiedliwości, spraw wewnętrznych, zagranicznych i do spraw koordynacji służb specjalnych. Do zadań komitetu należy m.in. dokonywanie analiz w zakresie obronności i wymiaru sprawiedliwości, przygotowywanie propozycji działań w zakresie pozyskiwania uzbrojenia czy rozwoju przemysłu obronnego.