"Prezydent, który zwiększył swoje kompetencje". Oto jak bardzo

Marcin Mastalerek, szef gabinetu prezydenta Andrzeja Dudy, w "Rozmowie Piaseckiego" w TVN24 28 sierpnia opowiadał o relacjach Pałacu Prezydenckiego z rządem. O porozumieniu dotyczącym Piotra Serafina jako kandydata na polskiego komisarza w UE (szczegóły poniżej) i o trwającym sporze dotyczącym powoływania i odwoływania ambasadorów. Polski rząd forsuje bowiem swoich kandydatów wbrew woli prezydenta i bez jego zgody. Mastalerek zarzucił rządzącym łamanie przepisów.

- Prezydent Duda, zgadzając się na komisarza Serafina, udowodnił jedno: że jeżeli stosowane jest prawo, procedury, to wówczas prezydent zachowuje się tak samo. Dlaczego nie ma dzisiaj polskich ambasadorów? Dlatego, że polski rząd złamał procedury i łamie ustawę i tylko od premiera Donalda Tuska zależy, czy przestanie łamać procedury i ustawę i wówczas będą polscy ambasadorowie. Dowodem na to jest zachowanie prezydenta w sprawie komisarza Serafina - zapewniał minister Mastalerek. Stwierdził, że kontrasygnata premiera pod pismem do prezydenta w sprawie Serafina to nie jest gest dobrej woli Donalda Tuska, tylko "oczywiste stosowanie prawa". A później oznajmił:

Na to prowadzący rozmowę Konrad Piasecki zauważył, że rozszerzanie kompetencji prezydenta przy pomocy ustaw uchwalanych przez zaprzyjaźnioną partę to raczej nie jest powód do chwały. I dodał: "W tej sprawie też się będziemy różnić". "Przepraszam bardzo panie redaktorze, podpisał Donald Tusk, zgodził się z tym" - zareagował prezydencki minister.

O czym jednak mówił Mastalerek? Przeanalizowaliśmy, jak Andrzej Duda - będący prezydentem od dziewięciu lat - "zwiększył swoje kompetencje". Okres sprawowania przez niego tego urzędu pokrywał się w przeważającej części z rządami Zjednoczonej Prawicy. Zmiana kompetencji prezydenta mogła się odbyć tylko z pomocą parlamentarnej większości Prawa i Sprawiedliwości.

I tak właśnie było. Prawnicy, z którymi Konkret24 się konsultował, krytykują te zmiany jako niekonstytucyjne. Przedstawiamy, o co chodzi.

Mówiąc o ustawie i procedurach dotyczących Piotra Serafina, minister Mastalerek miał na myśli ustawę o zmianie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej oraz ustawy o Komitecie do Spraw Europejskich (czyli była to nowelizacja dwóch ustaw).

Projekt tej nowelizacji zapowiedział prezydent Duda w wygłoszonym na początku czerwca 2023 roku orędziu. Poinformował, że prawo to określi ramy współpracy między prezydentem, rządem, Sejmem i Senatem w kontekście przewodniczenia przez Polskę pracom Rady UE (co nastąpi w pierwszej połowie 2025 roku). Zaapelował o niezwłoczne przyjęcie ustawy. Duda mówił, że chciałby, by ta inicjatywa udowodniła, iż w sprawach najważniejszych dla Polski cała klasa polityczna może ze sobą zgodnie współpracować. Przypomnijmy: było to kilka miesięcy przed wyborami parlamentarnymi (15 października) - nie było pewne, czy Zjednoczona Prawica utrzyma po nich władzę.

Na początku czerwca Duda złożył w Sejmie propozycję zmiany prawa. Sejm, w którym większość miała Zjednoczona Prawica, uchwalił prezydencką ustawę w następnym miesiącu, a prezydent podpisał ją sześć tygodni przed wyborami parlamentarnymi. To dzięki niej uzyskał dodatkowe uprawnienia w kreowaniu polityki unijnej. 

Ustawa określa zasady współpracy Rady Ministrów z prezydentem RP oraz Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Polski w UE. Według niej rząd ma przedkładać prezydentowi propozycje kandydatur na stanowiska: członka Komisji Europejskiej członka Trybunału Obrachunkowego sędziego Trybunału Sprawiedliwości UE rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej członka Komitetu Ekonomiczno-Społecznego członka Komitetu Regionów dyrektora w Europejskim Banku Inwestycyjnym. Prezydent ma 14 dni na wyrażenie zgody bądź odmowę desygnowania kandydatów.

Ustawa przewiduje też m.in. ustalanie przez rząd w porozumieniu z prezydentem RP priorytetów w zakresie sprawowania prezydencji przez przedstawicieli Rady Ministrów. Mówi również o tym, że w okresie sprawowania przez przedstawicieli Rady Ministrów prezydencji prezydent bierze udział w posiedzeniach Rady Europejskiej oraz w posiedzeniach międzynarodowych z udziałem Unii Europejskiej, na których przewidziana jest obecność szefów państw lub rządów państw członkowskich. Ponadto decyzję w sprawie polskiego stanowiska na posiedzenie Rady Europejskiej lub na posiedzenie międzynarodowe z udziałem UE rząd ma podejmować w porozumieniu z prezydentem.

Wynikiem uchwalenia tej ustawy był właśnie spór między Kancelarią Prezesa Rady Ministrów a Kancelarią Prezydenta o nominację dla Piotra Serafina, szefa przedstawicielstwa Polski w UE, jako kandydata na unijnego komisarza. Już za rządów Zjednoczonej Prawicy ówczesna opozycja (teraz u władzy) uważała ustawę za niekonstytucyjną i przypominała, że to rząd prowadzi politykę zagraniczną. Widziała w niej polityczną ucieczkę PiS do przodu na wypadek przegrania wyborów. Ostatecznie jednak premier Donald Tusk w połowie sierpnia 2024 roku zwrócił się w określonym ustawowo trybie do Andrzeja Dudy o zgodę na kandydaturę Serafina. Jego podpis widnieje pod tym pismem - stąd Mastalerek mówił w telewizji, że Donald Tusk "zgodził się z tym", czyli jakby zaakceptował tę prezydencką ustawę.

Tylko że przepisy ustawy zaproponowanej przez Andrzeja Dudę były krytykowane przez prawników. - Te wszystkie rozwiązania są niezgodne z konstytucją - komentował w TVN24 prof. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista. Przypomniał postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 2010 roku, który stwierdził, że sprawy europejskie należą do właściwości Rady Ministrów. - Sprawy kontaktów międzynarodowych są gestią rządu. Projektowane zmiany mają być uzgodnione czy skonsultowane z prezydentem. Ale decyzja należy do rządu - podkreślał w rozmowie z TVN24 profesor Andrzej Zoll, były prezes Trybunału Konstytucyjnego.

Również kilka miesięcy przed wyborami w 2023 roku prezydent Andrzej Duda zyskał kolejne uprawnienie i znów - zdaniem prawników - niezgodnie z przepisami.

Na początku lipca Sejm - w którym większość miała Zjednoczona Prawica - przegłosował nowelizację Kodeksu postępowania cywilnego, Kodeksu postępowania karnego, przepisów o ustroju sądów, a także Prawa o prokuraturze. Dzięki zmianie tych przepisów prokuratorowi krajowemu przekazano olbrzymią część kompetencji prokuratura generalnego. Chodzi m.in. o kwestie bezpośredniego wydawania poleceń prokuratorom podległym, a także powoływanie i odwoływanie szefów prokuratur.

Jeden ze zmienionych przepisów w ustawie o prokuraturze - art. 14 par. 1 - stanowi m.in., że to prezydent wydaje pisemną zgodę na odwołanie prokuratura krajowego i pozostałych zastępców prokuratura generalnego. Sam wymóg prezydenckiej zgody - co też istotne - wprowadzono dopiero w 2016 roku, a więc na początku rządów Zjednoczonej Prawicy. Natomiast w 2023 roku dodano w procesie nowelizacji, że ta zgoda musi być na piśmie: 

Ówczesna opozycja oceniała wtedy oddanie prokuratorowi krajowemu tak dużej władzy przez prokuratora generalnego Zbigniewa Ziobrę jako chęć "zabetonowania" prokuratury i zabezpieczenia wpływów w niej na wypadek utraty władzy przez obóz Prawa i Sprawiedliwości. Pod koniec sierpnia 2023 roku Andrzej Duda podpisał tę zmianę prawa.

Po objęciu rządów przez koalicję PO-Lewica-Trzecia Droga minister sprawiedliwości co najmniej dwa razy rozmawiał z prokuratorem krajowym Dariuszem Barskim o jego dobrowolnym ustąpieniu ze stanowiska - informował w styczniu 2024 roku portal tvn24.pl. Barski to zaufany człowiek Zbigniewa Ziobry. Jest ojcem chrzestnym jego dziecka, był świadkiem na ślubie Ziobry. Na stanowisko prokuratora krajowego został powołany w 2022 roku. Dopiero po zmianie rządu okazało się, że wówczas był już w stanie spoczynku, czyli na prokuratorskiej emeryturze. Dlatego w styczniu 2024 roku minister sprawiedliwości Adam Bodnar poinformował, że Barski nie jest już prokuratorem krajowym, bo nie został prawidłowo przywrócony ze stanu spoczynku. Na jego miejsce został wyznaczony - w roli pełniącego obowiązki - Jacek Bilewicz. Barski i jego zastępcy nie uznają jednak tej decyzji Bodnara.

Również prezydent Andrzej Duda uważa, że prokuratorem krajowym jest wciąż Barski, który "nie został skutecznie usunięty ze stanowiska". Złożył nawet w tej sprawie skargę do Trybunału Konstytucyjnego, a ten nakazał wstrzymanie decyzji Bodnara. Ściślej: zrobiła to sędzia Krystyna Pawłowicz, była posłanka PiS.

W marcu 2024 roku Donald Tusk powołał jednak na stanowisko prokuratura krajowego Dariusza Korneluka - nie uznaje go obecna opozycja (czyli głównie PiS i Suwerenna Polska; to ta druga partia rządziła resortem sprawiedliwości przez osiem lat). Andrzej Duda nie zaopiniował kandydatury Korneluka. Po złożonym zawiadomieniu przez siedmiu zastępców Barskiego Prokuratura Regionalna w Warszawie wszczęła śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych, w tym ministra sprawiedliwości, prokuratora generalnego, poprzez podjęcie bezprawnych działań zmierzających do odwołania Dariusza Barskiego z funkcji prokuratora krajowego.

Prof. dr hab. Michał Romanowski, adwokat, ocenił w rozmowie z "Gazetą Wyborczą": "Na skutek utraty możliwości swobodnego odwołania Prokuratora Krajowego, rząd RP stracił możliwość zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, za co zgodnie z art. 146 Konstytucji ponosi odpowiedzialność". Dlatego w jego ocenie "rząd może i powinien uchylić się od ustawowego wymogu uzyskiwania zgody Prezydenta RP na odwołanie Prokuratora Krajowego jako sprzecznego z Konstytucją, która jest w Polsce najwyższym prawem i powinna być stosowana bezpośrednio".

Gdy na początku rządów Zjednoczonej Prawicy rozpoczęto "reformowanie" wymiaru sprawiedliwości, jednym z elementów była zmieniająca wiele ustawa o Sądzie Najwyższym z grudnia 2017 roku. Jej art. 4 mówi o tym, że już nie Zgromadzenie Ogólne Sądu Najwyższego określa regulamin Sądu Najwyższego, tylko prezydent:

Do tej pory Andrzej Duda już kilkukrotnie wprowadzał zmiany w regulaminie Sądu Najwyższego. Na przykład w zimie 2023 roku - jedna ze zmian zakładała zmianę liczby sędziów wymaganą "do podjęcia uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego lub składu połączonych izb". Zamiast udziału 2/3 wszystkich sędziów, miało wystarczyć 1/2 sędziów.

Próbowano przeciwko temu protestować. Kolegium Sądu Najwyższego nie zaopiniowało prezydenckiego projektu nowelizującego regulamin SN - stawiło się jedynie 8 z 16 członków tego kolegium. W głosowaniu nie wzięli udziału tzw. "starzy" sędziowie (czyli powołani przed objęciem rządów przez PiS). Jednak w wydanym po posiedzeniu kolegium komunikacie SN przywołano przepis Prawa o ustroju sądów powszechnych, zgodnie z którym "ilekroć przepis ustawy przewiduje zasięgnięcie opinii kolegium albo zgromadzenia ogólnego bez wskazania terminu, w razie niewyrażenia opinii w dniu, na który zostało zwołane posiedzenie w celu jej wydania, uważa się, że opinia jest pozytywna". W wyniku takiej sytuacji prezydent zmienił regulamin SN.

Włodzimierz Wróbel, sędzia Izby Karnej Sądu Najwyższego, alarmował w listopadzie 2023 roku na Facebooku, że prezydencki projekt regulaminu "ma umożliwić osobom wadliwie powołanym do Sądu Najwyższego na stanowiska sędziowskie, zmianę uchwały trzech połączonych Izb Sądu Najwyższego z 2020 r., która znacznie utrudniła przejęcie przez polityków pełnej władzy nad Sądem Najwyższym i sądami powszechnymi". "To jest szyte tak grubymi nićmi, że aż zdumiewające. Tym bardziej, że żaden regulamin nie jest w stanie uchylić orzeczeń trybunałów międzynarodowych, które potwierdziły, że wadliwie powołane osoby nie mogą orzekać jako niezależny i bezstronny sąd" - komentował sędzia.

Ostatnio stało się głośno o innym nowym prezydenckiemu uprawnieniu, nadanym także ustawą o Sądzie Najwyższym z 2017 roku. Otóż zgodnie z jej art. 15 par. 3 prezydent wyznacza sędziego do przewodniczenia zgromadzeniu sędziów zebranego w celu wyboru prezesa izby Sądu Najwyższego, gdy przewodniczyć nie może pierwszy prezes SN.

I tak pod koniec sierpnia 2024 roku opublikowano w "Monitorze Polskim" postanowienie prezydenta Andrzeja Dudy z połowy miesiąca o wyznaczeniu neosędziego Krzysztofa Andrzeja Wesołowskiego na przewodniczącego zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego dokonującego wyboru kandydatów na stanowisko prezesa Izby Cywilnej. Kadencja obecnej prezes - Joanny Misztal-Koneckiej - kończy się 30 września. Sprawa wywołała olbrzymie kontrowersje z uwagi na to, że wcześniej premier Tusk udzielił kontrasygnaty pod dokumentem wyznaczającym sędziego Wesołowskiego. Oburzyło się środowisko sędziowskie - wskazywało, że taki ruch nie idzie w parze z zapowiadaną naprawą wymiaru sprawiedliwości. Tusk szybko przekazał, że dokument podpisał wskutek błędu urzędnika.

Do tej sytuacji odniósł się na Facebooku Włodzimierz Wróbel, sędzia Sądu Najwyższego orzekający w Izbie Karnej Sądu Najwyższego. "Problemem nie jest neosędzia. Problemem jest jawnie niekonstytucyjne uprawnienie Prezydenta do wyznaczania 'komisarza wyborczego' w Sądzie Najwyższym, czego zdaje się nie dostrzegają ani premier, ani pracujący w jego kancelarii (RCL) prawnicy" - napisał. Ocenił, że "przejęcie władzy w Sądzie Najwyższym przez politycznych nominatów poprzedniej ekipy rządzącej polegało właśnie na tym, że z rażącym naruszeniem Konstytucji stworzyli Prezydentowi ustawowe uprawnienia do bezpośredniego ingerowania w organizację i działanie niezależnego organu konstytucyjnego jakim jest Sąd Najwyższy".

"Na mocy tych uprawnień, Prezydent narzucił Sądowi Najwyższemu wewnętrzny regulamin, który głównie miał pozwolić na ubezwłasnowolnienie zgromadzenia ogólnego sędziów Sądu Najwyższego i stworzyć sposób przeprowadzenia nominacji prof. [Małgorzaty - red.] Manowskiej na stanowisko Pierwszego Prezesa SN. Ten sam mechanizm zastosowano dla obsadzenia swoimi ludźmi funkcji Prezesów Izb SN. Dla zabezpieczenia tego procederu Prezydent otrzymał też prawo wskazywania swoich komisarzy do pilnowania i przeprowadzania owych procedur 'wyborczych'. Na wszystkie te uprawnienia stworzono ustawowe podkładki, zamieniając Sąd Najwyższy w udzielne księstwo Prezydenta" - napisał sędzia Wróbel.

Tymczasem - zaznaczył - "jeden organ konstytucyjny (Prezydent) może ingerować w działanie innego organu konstytucyjnego tylko w takim zakresie, w jakim pozwala mu na to Konstytucja". "A Konstytucja nie przewiduje ani uprawnienia Prezydenta do uchwalania regulaminu Sądu Najwyższego, ani wskazywania swoich komisarzy wyborczych, ani arbitralnego wyznaczania sędziów, którzy mieliby orzekać w sprawach dyscyplinarnych" - przypomniał sędzia Wróbel.

I przestrzegł: "Gdyby można było ustawą dowolnie tworzyć takie uprawnienia, to władza polityczna (Prezydent na spółkę z rządem i większością parlamentarną) mogliby za pomocą ustaw przejąć każdy organ konstytucyjny, który ma tę władzę kontrolować, strzegąc wolności i praw obywateli. I tak właśnie w dużej mierze uczyniono w ostatnich latach".

"Z tej perspektywy mniejszym problemem jest wyrażenie przez premiera zgody na neosędziego jako prezydenckiego komisarza w Izbie Cywilnej, ale przedziwna ślepota jego urzędników na konstytucyjne bezprawie samego uprawnienia Prezydenta do wskazywania takiego komisarza wyborczego, kimkolwiek ów komisarz by był" - ocenił.

Konstytucjonaliści, z którymi rozmawialiśmy - dr Marcin Krzemiński z Uniwersytetu Jagiellońskiego i dr Monika Haczkowska z Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego - wskazują, że oprócz zmian w prawie, które zwiększyły kompetencje prezydenta, Andrzej Duda w czasie swojej kadencji poprzez faktyczne działania "zawłaszczał uprawnienia", których nie posiadał; nadinterpretował Konstytucję RP. Jako konkretne tego przykłady wskazują:

- ułaskawienie w 2015 roku nieprawomocnie skazanych na więzienie polityków PiS Mariusza Kamińskiego i Maciej Wąsika;

- uznaniowość przy powoływaniu i niepowoływaniu sędziów. Przykład: kwestia "sędziów dublerów". Do dzisiaj Andrzej Duda nie przyjął ślubowania od trzech sędziów prawidłowo wybranych przez Sejm w czasach, gdy większość miał rząd PO-PSL. Chodzi o Romana Hausera, Krzysztofa Ślebzaka i Andrzeja Jakubeckiego. Na ich miejsce Duda zaprzysiągł sędziów wybranych przez Sejm, gdy większość miała już Zjednoczona Prawica: Henryka Ciocha, Lecha Morawskiego i Mariusza Muszyńskiego.