Czy zapowiedziane przez Jarosława Kaczyńskiego referendum w sprawie przyjmowania imigrantów mogłoby się odbyć w tym samym dniu co wybory parlamentarne? Niektórzy politycy twierdzą, że to prawnie niemożliwe. Eksperci - że prawo wprawdzie nie zabrania, ale jest sporo niejasności.
O tym, kiedy referendum się odbędzie, zdecyduje Sejm - mówił wiceminister spraw zagranicznych Paweł Jabłoński, zapytany 20 czerwca w RMF FM, czy referendum w sprawie przyjęcia imigrantów odbędzie się i czy w dniu wyborów. "Myślę, że w dniu wyborów, to jest rozsądna propozycja, choćby ze względu na koszty" - wyjaśnił wiceminister. Według niego miałby to być "gest i prawny, i polityczny" wobec tego, co proceduje Unia Europejska. "Jeżeli chodzi o proces w Unii Europejskiej, to jesteśmy w tej chwili w trakcie walki z niekorzystnymi zmianami, które są proponowane w bardzo szybkim tempie, zmiany niekorzystne dla bezpieczeństwa" - stwierdził Jabłoński.
Chodzi unijny mechanizm relokacji, czyli o wprowadzenie tzw. paktu migracyjnego. Zawiera on między innymi system obowiązkowej solidarności - polega na tym, że choć "żadne państwo członkowskie nie będzie nigdy zobowiązane do przeprowadzania relokacji", to "ustalona zostanie minimalna roczna liczba relokacji z państw członkowskich, z których większość osób wjeżdża do UE, do państw członkowskich mniej narażonych na tego rodzaju przyjazdy". Polska miałaby przyjąć rocznie ok. 2 tys. imigrantów. Państwo, które nie zdecyduje się na przyjęcie uchodźców, ma wpłacić 22 tys. euro za jedną osobę. Na razie powstał projekt rozporządzenia na ten temat - został uzgodniony na poziomie ministrów państw UE (Polska i Węgry głosowały przeciw). Projekt trafi do dalszych prac, czyli do negocjacji z Parlamentem Europejskim; potem musi przejść głosowanie w PE i trafi znowu do Rady do zatwierdzenia.
Tymczasem już 15 czerwca głosami 242 posłów PiS, Konfederacji, Wolnościowców, Kukiz'15 i Polskich Spraw Sejm przyjął uchwałę w sprawie propozycji wprowadzenia unijnego mechanizmu relokacji nielegalnych migrantów. W uchwale zapisano "stanowczy sprzeciw" Sejmu wobec wprowadzenia w UE paktu migracyjnego. Przeciw głosowało pięciu posłów, wstrzymali się posłowie Koalicji Polskiej, Polski 2050 i Porozumienia. Natomiast Koalicja Obywatelska i Lewica nie wzięły udziału w głosowaniu.
PiS: "można sobie wyobrazić" referendum razem z wyborami do Sejmu i Senatu
Sprzeciw PiS wobec mechanizmu relokacji wyraził w Sejmie Jarosław Kaczyński, wskazując m.in., że unijna pomoc dla Polski za przyjęcie uchodźców z Ukrainy "to przy bardzo dobrym liczeniu jest to sto euro na jednego mieszkańca". "To jest kpina z Polski, to jest dyskryminacja" - mówił 15 czerwca Kaczyński. "My się na to nie zgodzimy, na to nie zgadza się także naród polski. I to musi być przedmiotem referendum. My te referendum zorganizujemy. Polacy muszą się w tej sprawie wypowiedzieć" - przekonywał prezes Prawa i Sprawiedliwości.
Dzień później szef sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka Marek Ast z PiS powiedział w Polskim Radiu: "Można sobie wyobrazić, że referendum mogłoby się odbyć równocześnie z wyborami do Sejmu". Wtedy zaczęła się publiczna dyskusja o tym, czy połączenie wyborów z referendum to dobry pomysł - i czy byłoby to zgodne z prawem.
"Nie pozwala na to prawo polskie"; "nie bardzo można"
Wypowiedź posła Asta skomentował w sieci m.in. jeden popularnych użytkowników Twittera występujący pod nickiem Pablo Morales: "Ast z PiS nie rozumie na czym polega głosowanie w referendum i parlamentarne. To są inne komisje, inne obwody, inne zasady. Tego nie da się połączyć na co już kilkukrotnie w historii wskazywała PKW" – zauważył (pisownia postów oryginalna). Jego post miał ponad 4 tys. wyświetleń.
Dosadniej o łączeniu ogólnokrajowego referendum z wyborami do Sejmu i Senatu mówił wicemarszałek Sejmu z PSL Piotr Zgorzelski 17 czerwca w "6. Dniu tygodnia Radia Zet" . "To referendum w wymiarze prawnym dzisiaj nie ma możliwości przeprowadzenia. Nie można w dniu wyborów przeprowadzić w jednej komisji wyborczej referendum, nie pozwala na to prawo polskie - to jest po pierwsze. Nie można - tak jak sobie wyobraził pan Kaczyński - głosować za kimś do Senatu do Sejmu i jeszcze do referendum, żeby nabijać punkty procentowe Prawu i Sprawiedliwości" - stwierdził.
Podobne zdanie miał poseł Paweł Kukiz. "Jednego dnia wybory i referendum? Nie bardzo można" – powiedział 16 czerwca w "Gościu Radia Zet". Jego zdaniem Sejm powinien jak najszybciej uchwalić ustawę umożliwiającą połączenie komisji. "Jedna powinna liczyć głosy oddane w wyborach i referendum" - mówił.
Referendum i wybory do parlamentu tego samego dnia teoretycznie możliwe
Przekonanie niektórych polityków, że "nie bardzo można" organizować referendum w tym samym dniu co wybory parlamentarne, może wynikać z zastrzeżeń Państwowej Komisji Wyborczej. W maju 2017 roku prezydent Andrzej Duda zaproponował przeprowadzenie referendum w sprawie zmiany konstytucji, które zbiegłoby się w czasie z wyborami samorządowymi w 2018 roku. Ówczesny dyrektor Zespołu Kontroli Finansowania Partii Politycznych i Kampanii Wyborczych w Krajowym Biurze Wyborczym Krzysztof Lorentz wyjaśniał: "W wyborach samorządowych głosuje się wyłącznie w miejscu zamieszkania, nie przeprowadza się głosowania zagranicą i na statkach. W referendum można głosować poza miejscem zamieszkania, trzeba przeprowadzić głosowanie zagranicą i na statkach. W plebiscycie możliwe jest też tworzenie odrębnych okręgów głosowania w domach studenckich - takiej możliwości w wyborach samorządowych nie ma. Tu jest wiele różnic i ustawodawca nie przewidział możliwości łącznego przeprowadzenia tych dwóch akcji".
Natomiast nie ma przeszkód, by zrobić referendum wraz z wyborami do Sejmu i Senatu. "Przeprowadzają je te same komisje na podstawie tych samych spisów wyborców, w tych samych lokalach" - wyjaśniał dyrektor Lorentz. Wątpliwości co do głosowania w referendum w tym samym dniu co wybory parlamentarne rozwiewa art. 90 ustawy o referendum ogólnokrajowym:
W przypadku przeprowadzenia referendum w tym samym dniu, w którym odbywają się wybory do Sejmu i do Senatu lub wybory Prezydenta Rzeczypospolitej: 1) głosowanie przeprowadza się w obwodach głosowania utworzonych dla właściwych wyborów i na podstawie spisów wyborców sporządzonych dla tych wyborów; 1a) zaświadczenia o prawie do głosowania wydaje się zgodnie z przepisami dotyczącymi właściwych wyborów; zaświadczenie upoważnia do wzięcia udziału we wskazanym w nim głosowaniu w wyborach oraz w odbywającym się w tym samym terminie głosowaniu w referendum; 2) zadania komisarzy wyborczych i komisji obwodowych wykonują odpowiednio okręgowe i obwodowe komisje wyborcze powołane do przeprowadzenia właściwych wyborów; 3) do kampanii referendalnej stosuje się przepisy rozdziału 6.
Kolejny ustęp tego artykułu mówi o możliwości przeprowadzenia głosowania w referendum tego samego dnia co wybory do Parlamentu Europejskiego.
Nie ma więc prawnych przeszkód, by przeprowadzić referendum w tym samym terminie co wybory parlamentarne, prezydenckie czy europejskie. "Powołuje się wówczas tylko jeden zestaw komisji, które przeprowadzają oba głosowania" – wyjaśnia w opinii dla Konkret24 dr Mateusz Radajewski z Wydziału Prawa i Komunikacji Społecznej we Wrocławiu Uniwersytetu SWPS. Nie trzeba więc tworzyć osobnych komisji czy inne obwody głosowania.
Główny problem: godziny głosowania
Jak wskazuje dr Radajewski, "ustawodawstwo jest jednak niejednolite w zakresie godzin głosowania". W Kodeksie wyborczym zapisano, że głosowanie we wszystkich wyborach trwa od godziny 7 do 21, natomiast w ustawie o referendum ogólnokrajowym, że od godziny 6 do 22. Te przepisy obowiązują od 20 lat.
"Nie jest przy tym możliwa modyfikacja tych godzin w skali całego kraju uchwałą PKW, gdyż zgodnie z art. 47 Kodeksu wyborczego przedłużenie głosowania w wyborach jest dopuszczalne tylko w danym lokalu wyborczym i tylko wtedy, gdy miały miejsce nadzwyczajne wydarzenia, które spowodowały przejściową niemożność oddawania w nim głosów" - wyjaśnia dr Radajewski. Jego zdaniem ujednolicenie godzin głosowania w wyborach i referendum wymagałoby zmiany ustawowych.
O tym samym w 2015 roku pisał w opinii dla Senatu prof. Wojciech Orłowski, gdy Senat rozpatrywał wniosek prezydenta Andrzeja Dudy o przeprowadzenie referendum w sprawie obniżenia wieku emerytalnego, prywatyzacji lasów państwowych i obowiązku szkolnego dla sześciolatków. Wtedy prezydent proponował przeprowadzenie referendum w dniu wyborów, które zarządził na 25 października 2015 roku.
"Problem ten (różne godziny głosowania - red.) wymaga dokonania zmian ustawowych, które trudno będzie przeprowadzić przed proponowaną datą referendum. (…) Nie wydaje się zatem możliwe, aby w przypadku wyrażenia przez Senat zgody na zarządzenie referendum w terminie 25 października 2015 r., jedna komisja mogła jednocześnie przeprowadzać wybory do Sejmu i czynności dotyczące przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego. Rozwiązanie takie mogłoby być ewentualną podstawą do zarzutu odnośnie trybu wyborów do Sejmu i Senatu, a w konsekwencji doprowadzić do konstytucyjnego kryzysu w Państwie" – napisał prof. Orłowski.
W dyskusji 2 września 2015 roku nad wnioskiem prezydenta senator Marek Borowski pytał, jak miałoby wyglądać takie podwójne głosowanie. "O godzinie 21 kończą się wybory parlamentarne? Tak? Wtedy zamyka się lokal i sprawa jest jasna – ci, co są w środku, głosują, a ci, co są na zewnątrz, nie głosują. Ale teraz lokalu się nie zamknie, bo referendum trwa do godziny 22. Każdy, kto tam wejdzie, może powiedzieć tak: 'chwileczkę, komisja jeszcze jest, ja tu byłem przed chwilą…' I będą awantury. I za chwilę się dowiemy, że sfałszowano wybory, bo dopuszczono następne osoby do głosowania po godzinach" - mówił Borowski w Senacie.
Ostatecznie Senat nie wyraził zgody na prezydenckie referendum. Ale problem pozostał. Od 2015 roku po przejęciu rządów przez Zjednoczoną Prawicę ustawę o referendum ogólnokrajowym zmieniano trzy razy, Kodeks wyborczy – 16 razy. Nie zmieniono jednak przepisów o różnych godzinach głosowania.
Więcej prawnych niekonsekwencji: karty do głosowania, skład komisji, finansowanie kampanii
Eksperci, z którymi konsultował się Konkret24, wymieniają też inne niekonsekwencje przepisów Kodeksu wyborczego i ustawy o referendum, które - mimo wskazań PKW - nie zostały przez parlament zlikwidowane. I tak: ekspert prawa wyborczego dr Adam Gendźwiłł z Uniwersytetu Warszawskiego pokazuje drobne z pozoru kwestie: karty do głosowania w referendum dostarcza komisarz wyborczy, a w wyborach - urzędnik wyborczy, on też powołuje obwodowe komisje w wyborach, natomiast w referendum komisje powołuje wójt.
"Nie wiadomo, ile osób powinno wchodzić w skład obwodowych komisji wyborczych" - pisze w opinii dla Konkret24 prawnik Wojciech Dąbrówka, rzecznik prasowy Państwowej Komisji Wyborczej w latach 2018-2019. "Nie wiadomo też, czy uprawnieni do głosowania w wyborach parlamentarnych będą zmuszeni do udziału w referendum poprzez fakt pokwitowania na jednej liście odbioru karty do głosowania w referendum wraz z kartami do głosowania w wyborach do Sejmu i do Senatu, co tak naprawdę oznaczałoby obcy dotąd polskiemu porządkowi prawnemu przymus głosowania i sztuczne wpływanie na poziom frekwencji. Pamiętajmy, że wynik referendum jest wiążący, jeżeli wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania" - analizuje prawnik.
Zdaniem dr. Gendźwiłła największy jednak problem to nakładające się na siebie kampanie wyborcze. "Bo kampania referendalna może być prowadzona przez partie polityczne, stowarzyszenia i fundacje. A z tym wiąże się brak limitów związanych z finansowaniem kampanii referendalnej - takich, jakie istnieją w kampanii parlamentarnej. A przecież dość łatwo wyobrazić sobie powiązanie konkretnej opcji w referendum z konkretną partią polityczną" - wyjaśnia.
Zgodnie z prawem referendum "w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa" może zarządzić prezydent za zgodą Senatu. Może też Sejm - z własnej inicjatywy, na wniosek Senatu, rządu albo grupy obywateli (trzeba mieć pół miliona podpisów poparcia) - podejmując uchwałę bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
Aktualizacja, 27 czerwca 2023 Już po opublikowaniu tekstu, redakcja Konkret24 otrzymała 26 czerwca pismo z biura prasowego Krajowego Biura Wyborczego, w którym polemizuje ono z opiniami cytowanych przez Konkret24 ekspertów. Chodzi o ich wątpliwości dotyczące skutków jednoczesnego przeprowadzenia głosowania w referendum i w wyborach parlamentarnych. Wojciech Dąbrówka dzielił się wątpliwościami, czy wówczas wyborcy nie będą niejako "zmuszani do głosowania w referendum". Jak czytamy w piśmie KBW, "w żadnej mierze wyborca (osoba uprawniona do udziału w referendum) nie może i nie jest zmuszany do głosowania wyborach do jakiegokolwiek organu, ani do udziału w referendum. Decyzja o udziale w wyborach do danego organu (np. do Sejmu lub do Senatu) albo w referendum jest zatem wyłączną decyzją wyborcy (osoby uprawnionej do udziału w referendum), który decyduje, jakie karty do głosowania chce otrzymać. (...) Jeżeli wyborca odmówi przyjęcia karty lub kart obwodowa komisja wyborcza odnotowuje to w spisie wyborców."
KBW uznaje za "niezasadne" także wątpliwości dr Gendźwiłła "dotyczące różnych organów właściwych do powołania komisji obwodowych.". Jak napisano w piśmie KBW, "tak jak w przypadku składów liczbowych komisji, tak też w przypadku powołania komisji obwodowych, właściwy będzie organ powołujący obwodowe komisje wyborcze w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, a więc na obszarze kraju – komisarz wyborczy (art. 182 § 1 Kodeksu wyborczego). Przy obowiązujących regulacjach kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości."
Pismo KBW, w którym także jednoznacznie stwierdzono, że jednoczesne przeprowadzenie głosowania w referendum i w wyborach parlamentarnych jest prawnie możliwe, co napisaliśmy w naszym tekście, w ogóle nie odnosi się do podnoszonej od co najmniej 2015 roku kwestii różnych godzin głosowania - w referendum od 6 do 22, w wyborach parlamentarnych - od 7 do 21. Brak jednolitości w tej kwestii, w opinii wielu prawników, może zdecydować o sprawnym przebiegu jednoczesnego głosowania w referendum i wyborach.
Piotr Jaźwiński
Źródło: Konkret24