Kiedy prezesa NBP można postawić przed Trybunałem Stanu? Wyjaśniamy

Od środy 8 listopada głośno mówi się o konflikcie w Narodowym Banku Polskim. Najpierw na stronie banku centralnego zamieszczono "Stanowisko Zarządu Narodowego Banku Polskiego" krytykujące "postępowanie Pana Pawła Muchy, Członka Zarządu NBP, w szczególności polegające na wytwarzaniu atmosfery zagrożenia, rozliczeń, konfliktu, bezpodstawnych próbach narzucania wyłącznie własnego punktu widzenia, bezzasadnej krytyce współpracowników i Prezesa NBP, a także wszystkie inne działania sprzeczne z Zasadami Etyki Pracowników Narodowego Banku Polskiego".

Sam Paweł Mucha, były wiceszef Kancelarii Prezydenta Andrzeja Dudy i od 1 września 2022 członek zarządu NBP, opublikował oświadczenie i dwa pisma, w których zarzucił prezesowi NBP Adamowi Glapińskiemu niewykonywanie swoich obowiązków. Chodzi przede wszystkim o nieudostępnianie zarządowi NBP protokołów z posiedzeń Rady Polityki Pieniężnej (RPP), do czego ta zobowiązała się w swoim regulaminie. Jednocześnie Paweł Mucha przypomniał, że realizowanie uchwał RPP jest kompetencją zarządu NBP zapisaną w ustawie o Narodowym Banku Polskim z 1997 roku.

Sam prezes Glapiński 8 listopada podczas pierwszej konferencji prasowej stwierdził, że żadnego konfliktu nie ma, a podczas drugiej konferencji zorganizowanej dzień później mówił, że "każdy, kto bezpodstawnie atakuje NBP i jego prestiż, uderza bezpośrednio w dobro Polski". W przestrzeni publicznej pojawiła się koncepcja, że zarzuty Pawła Muchy mogą stać się podstawą do postawienia prezesa NBP przed Trybunałem Stanu (TS).

Czytaj również: O co chodzi w konflikcie w banku centralnym

"Konflikt (w Narodowym Banku Polskim - red.) może potencjalnie otworzyć drogę do postawienia Adama Glapińskiego przed Trybunałem Stanu" - stwierdził 9 listopada w "Faktach po Faktach" w TVN24 ekonomista Ignacy Morawski, który dodał, że "z wypowiedzi polityków, które były cytowane dzisiaj w mediach, wynika, że tak może się stać".

Z polityków na ten temat wypowiadali się m.in. przedstawiciele Trzeciej Drogi. Wiceszef Polski 2050 i poseł elekt Michał Kobosko 10 listopada w Polsat News stwierdził, że "jest wiele powodów, żeby myśleć o Trybunale Stanu dla prezesa Glapińskiego" i "niczego nie wykluczamy". Również wybrany z list Trzeciej Drogi Ryszard Petru 10 listopada w RMF FM powiedział, że "dzisiaj, kiedy mam taki poważny konflikt, kiedy ewidentnie łamana jest ustawa, to bardzo istotnie przyspiesza możliwość postawienia pana prezesa [NBP] przed Trybunałem Stanu".

O tę kwestię w programie "Jeden na jeden" w TVN24 był pytany także członek Rady Polityki Pieniężnej prof. Przemysław Litwiniuk. Przyznał, że "nie jest to sprawa prosta", bo "wymaga twardych dowodów naruszenia prawa". - Przekonała się o tym Łotwa, bo kiedy zawieszono prezesa banku centralnego, to Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uchylił tę decyzję (W lutym 2019 roku Ilmars Rimszeviczs został oskarżony o przyjęcie 100 tys. euro łapówki. W następstwie tych zarzutów zawieszono go w pełnieniu obowiązków. Po roku Rimszeviczs wygrał przed TSUE proces przeciw Łotwie, a europejski trybunał uznał, że nie przedstawiono dowodów jego winy - red.). Więc wieszczenie tego typu procedury może być przedwczesne, może być na wyrost, generalnie nie służyłoby polskiej gospodarce - komentował ekonomista, ale jednocześnie dodawał, że "z formalnego punktu widzenia jest to oczywiście możliwe", choć jego zdaniem ewentualny wniosek do Trybunału Stanu powinien się opierać o działania NBP podczas pandemii COVID-19 lub złamania apolityczności banku centralnego, ponieważ "nieudostępnianie protokołów jest naruszeniem regulaminu, a nie ustawy czy konstytucji".

Ponieważ tę sprawę komentowało wielu polityków i ekonomistów, a dotyczy ona procedury prawnej opisanej w Konstytucji RP i ustawie o Trybunale Stanu, zapytaliśmy konstytucjonalistów, jak dokładnie wygląda ta procedura i czy rzeczywiście prezes NBP może być postawiony w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu, a jeśli tak, to za co.

Trybunał Stanu składa się z przewodniczącego (z urzędu jest to Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego), dwóch zastępców i 16 członków. Zastępców przewodniczącego i 16 członków wybiera Sejm na czas kadencji. Artykuł 199 konstytucji mówi też, że "co najmniej połowa członków Trybunału Stanu powinni mieć kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego". Wybór członków TS jest jedną z pierwszych decyzji podejmowanych przez izbę niższą po wyborach.

Na początek przypomnijmy, że Trybunał Stanu to organ władzy sądowniczej, przed którym mogą stawać urzędnicy państwowi, których oskarża się o to, że w ramach swojego urzędu naruszyli Konstytucję lub inną ustawę. Taką odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu ponoszą m.in. prezydent, członkowie rządu (w tym premier), prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych czy wreszcie Prezes Narodowego Banku Polskiego. W art. 198 Konstytucji zapisano, że taką odpowiedzialność ponoszą "za naruszenie konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania".

Prawnicy, z którymi rozmawiał Konkret24, tłumaczą, że chodzi o tzw. delikt konstytucyjny. - To działanie niezgodne z konstytucją lub ustawami, jakimikolwiek ustawami, choć oczywiście w przypadku prezesa NBP główny punkt odniesienia stanowiłaby ustawa o NBP - mówi dr hab. Joanna Juchniewicz z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. Dodaje, że taki czyn musi być popełniony przez działanie lub zaniechanie, więc jej zdaniem, zaniechując przekazywania protokołów z posiedzeń RPP przez prezesa NBP, ta przesłanka byłaby spełniona.

Natomiast dr Mateusz Radajewski z Wydziału Prawa i Komunikacji Społecznej Uniwersytetu SWPS zauważa, że prawo nie wymaga, by szkodliwość społeczna takiego czynu była znaczna. "Teoretycznie Prezesa NBP można więc postawić w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu nawet za drobne naruszenie ustawy" - pisze konstytucjonalista w analizie dla Konkret24.

Jednocześnie podkreśla, że kluczowe jest, czy ewentualne zarzuty miałyby łamać konstytucję, ustawę czy tylko regulamin RPP:

Prezesa NBP przed Trybunałem Stanu może postawić Sejm. Wstępny wniosek w tej sprawie może złożyć grupa 115 posłów, prezydent lub sejmowa komisja śledcza. - Wniosek musi spełniać wymogi aktu oskarżenia. Między innymi musi znaleźć się w nim informacja, w jaki sposób dany czyn narusza przepisy prawa, w tym przypadku konstytucję lub ustawę, musi być uzasadnienie i muszą być przedstawione dowody - wyjaśnia dr hab. Juchniewicz.

Prawniczka tłumaczy także, co dzieje się w dalszej kolejności. - Taki wniosek trafia do sejmowej Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, która prowadzi przygotowawcze postępowanie quasi-prokuratorskie. Musi sprawdzić, czy potwierdza się zarzut postawiony we wstępnym wniosku. W tym celu między innymi zawiadamia potencjalnego oskarżonego, że może się ustosunkować. Może także przesłuchiwać świadków, korzystać z prokuratury, zlecać kontrole Najwyższej Izby Kontroli. Ale członkami tej komisji są politycy, posłowie. Oczywiście oni mogą być prawnikami, ale nie muszą nimi być - przypomina.

Ostatecznie po rozpoznaniu sprawy komisja może wnieść o umorzenie postępowania lub skierować wniosek do Sejmu, który nad nim głosuje. Doktor Marcin Krzemiński z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego wyjaśnia, że "o ile do przegłosowania wniosku np. o postawienie ministra przed TS jest wymagana większość 3/5 liczona od liczby posłów w ogóle, czyli 276 posłów, o tyle do postawienia prezesa NBP przed TS wystarczy bezwzględna większość w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów w Sejmie". Konstytucjonalista dodaje:

Również dr Juchniewicz podkreśla, że choć formalnie samo naruszenie ustawy jest podstawą do postawienia kogoś w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu, to członkowie TS przeprowadzają własne postępowanie quasi-sądowe, oceniając, czy Konstytucja lub ustawa rzeczywiście zostały naruszone i dopiero wtedy wydają ostateczny wyrok.

Wszyscy trzej prawnicy, z którymi rozmawiał Konkret24, zwracają uwagę na jeszcze jeden aspekt: przegłosowanie w Sejmie wniosku o postawienie kogoś w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu skutkuje automatycznie jego zawieszeniem. "Stan zawieszenia trwa aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed TS. Prawo nie określa jego limitów czasowych. Jest więc hipotetycznie możliwe, że będzie ono trwało aż do końca kadencji prezesa NBP. W praktyce, biorąc pod uwagę fakt, że Trybunał Stanu nie prowadzi innych spraw, nie powinno ono jednak trwać zbyt długo" - pisze dr Mateusz Radajewski i dodaje, że oskarżony zachowuje jednak swoje stanowisko, co oznacza, że nie można na tej podstawie powołać nowego prezesa NBP, a na czas trwania postępowania przed Trybunałem jego obowiązki pełni wiceprezes NBP.

Funkcję wiceprezesów NBP pełnią obecnie Marta Kightley (pierwszy zastępca) oraz Adam Lipiński.

W kontekście ewentualnego zawieszenia Adama Glapińskiego dr Marcin Krzemiński przypomina, że nie musi ono trwać do zakończenia postępowania, jeśli na przykład wcześniej przewodniczący Trybunału Stanu zakończy je z przyczyn formalnych. - A trzeba pamiętać, że urząd ten sprawuje obecnie neosędzia Małgorzata Manowska, była wiceminister w rządzie Jarosława Kaczyńskiego - dodaje prawnik.

Samo postępowanie przed Trybunałem Stanu, tak jak w zwykłej procedurze karnej, może zakończyć się uniewinnieniem, skazaniem albo umorzeniem. Zestaw kar jest jednak charakterystyczny dla tego organu. - Trybunał może między innymi orzec o utracie czynnego lub biernego prawa wyborczego, zakazie zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i organizacjach społecznych czy wreszcie o utracie zajmowanego stanowiska, z którego pełnieniem związana jest odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu - wylicza Joanna Juchniewicz.

W odniesieniu do tej ostatniej sankcji, czyli utraty stanowiska, dr Mateusz Radajewski dopowiada, że "w przypadku prezesa NBP oznaczałoby to zakończenie jego kadencji i konieczność powołania na to stanowisko nowej osoby". "Ustawa o TS pozwala jednak Trybunałowi Stanu na pozostawienie osoby skazanej na stanowisku, jeżeli przemawia za tym znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu lub szczególne okoliczności sprawy. W takim przypadku prezes NBP powróciłby normalnie do wykonywania swoich obowiązków" - wyjaśnia.