Rada Mediów Narodowych a konstytucja. Niewykonany wyrok Trybunału Konstytucyjnego

Po odwołaniu przez ministra kultury i dziedzictwa narodowego Bartłomieja Sienkiewicza 20 grudnia 2023 roku zarządów i rad nadzorczych Telewizji Polskiej, Polskiego Radia i Polskiej Agencji Prasowej nie cichnie dyskusja o tym, czy ta decyzja była zgodna z prawem i czy nie doszło do naruszenia Konstytucji RP. Zaś po kolejnej decyzji ministra kultury (z 27 grudnia) o postawieniu w stan likwidacji spółek: Telewizja Polska, Polskie Radio i Polska Agencja Prasowa, debata na ten temat jeszcze się wzmogła. Jedną z głównych kwestii w publicznych wypowiedziach jest rola Rady Mediów Narodowych (RMN), czyli organu powołanego już za rządów Zjednoczonej Prawicy w 2016 roku.

Otóż politycy obecnej opozycji - szczególnie Prawa i Sprawiedliwości - twierdzą, że tylko członkowie RMN mogą odwoływać zarządy państwowych spółek medialnych. Tak więc ich zdaniem minister Sienkiewicz, mimo że działał jako organ wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do tych spółek, złamał prawo, pomijając RMN. "Zmieniać zarządy mediów publicznych może wyłącznie Rada Mediów Narodowych. Bez zmiany tego stanu prawnego ustawą, którą musi przyjąć Sejm, a prezydent podpisać, nie ma możliwości zmiany zarządów. Działania ministra kultury są bezprawne i nieskuteczne" – mówił np. 20 grudnia w Polskim Radiu 24 poseł PiS Radosław Fogiel. "Nielegalne odwołanie władz mediów publicznych - telewizji, radia, Polskiej Agencji Prasowej! Zgodnie z przepisami decyzje w tej sprawie może podejmować wyłącznie Rada Mediów Narodowych. Minister nie ma podstaw do takiego działania!" – alarmował również 20 grudnia w poście na platformie X były rzecznik rządu i poseł PiS Piotr Mueller.

Zwolennicy decyzji ministra Sienkiewicza ripostują, że Rada Mediów Narodowych jest organem niekonstytucyjnym, więc nieuwzględnienie jej w decyzji o zmianach władz spółek medialnych nie jest łamaniem prawa. "Jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2016 roku, który mówi, że Rada Mediów Narodowych jest niekonstytucyjna. To jest wyrok, który nigdy nie został wykonany" – przekonywał np. 15 grudnia (jeszcze przed odwołaniem zarządów spółek medialnych) Michał Gramatyka, poseł klubu parlamentarnego Polska 2050-Trzecia Droga. Jego koleżanka z klubu, minister klimatu i środowiska Paulina Hennig-Kloska, 19 grudnia w Polsat News zapowiadała: "Poprę każde rozwiązania, które zablokują niekonstytucyjną Radę Mediów Narodowych, bo to, że ona jest niekonstytucyjna, wiemy od początku jej powstania". 2 stycznia tezę tę powtórzył goszczący w Polsat News wiceminister spraw zagranicznych Władysław Teofil Bartoszewski z klubu parlamentarnego PSL-Trzecia Droga. Stwierdził, że "Rada Mediów Narodowych jest ciałem kompletnie niekonstytucyjnym", więc "Rada musi odejść".

Kwestia niekonstytucyjności RMN jest różnie przez polityków przedstawiana. Gdy 31 grudnia 2023 roku dyskutowano o niej w "Kawie na ławę" w TVN24, Piotr Zgorzelski z PSL-Trzeciej Drogi przypominał: "Trybunał Konstytucyjny w 2016 roku jednoznacznie orzekł, że pozbawienie kompetencji Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i jakby przekazanie jej ustawą Radzie Mediów Narodowych jest niezgodne z prawem, niezgodne z konstytucją". Reprezentujący Kancelarię Prezydenta Marcin Przydacz z PiS ripostował, że to nieprawda, bo "nie o tym mówił ten wyrok". "Ta ustawa o Radzie Mediów Narodowych została nowelizowana już po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" - przekonywał.

Również gdy w jednej ze stacji powtórzono tezę podobną do tej przedstawionej przez posła Zgorzelskiego, 3 stycznia poseł PiS Piotr Gliński skomentował na platformie X, że stacja ta "powtarza kłamstwa, że wyrok TK z 13.12.16 'uznał za niekonstytucyjne powierzenie RMN powoływanie i odwoływanie władz mediów publicznych.' To nieprawda" – napisał.

Sama Rada Mediów Narodowych też postanowiła zareagować na zmiany władz spółek mediów publicznych - jej przewodniczący Krzysztof Czabański z PiS zarządził, że RMN ma się spotykać codziennie od 26 do 31 grudnia. Tak się nie stało, bo 28 i 31 grudnia Czabański odwołał spotkania. Pierwsze posiedzenie w nowym roku miało się odbyć 2 stycznia, lecz i ono zostało odwołane przez przewodniczącego. "Standardowo bez podania przyczyny" – skomentował na platformie X Marek Rutka, reprezentujący Lewicę w Radzie Mediów Narodowych.

A właśnie 2 stycznia w "Rozmowie Piaseckiego" w TVN24 prof. Tadeusz Kowalski - członek Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - ujawnił, że na spotkaniu Andrzeja Dudy z członkami KRRiT prezydent zaproponował, "żeby być może wrócić do roku 2015, czyli zrobić krok wstecz", czyli "tę małą ustawę tak zwaną medialną i ustawę o Radzie Mediów Narodowych po prostu usunąć z obiegu prawnego". To oznaczałoby likwidację RMN.

Wobec informacyjnego chaosu na temat Rady Mediów Narodowych i wspominanego przy tej okazji wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyjaśniamy, jaki jest status RMN, czego dotyczy wyrok TK, a czego trybunał jednak nie stwierdził.

Projekt ustawy o utworzeniu Rady Mediów Narodowych pojawił się w okolicznościach, które pamiętamy z okresu rządów Zjednoczonej Prawicy: pod osłoną nocy i na ostatnią chwilę. Poselski projekt ustawy o RMN grupa posłów PiS przesłała nagle do Sejmu 7 czerwca 2016 roku. A dyskusja nad nim rozpoczęła się 9 czerwca kilkanaście minut przed północą.

Nowa rada – jak mówiła ówczesna posłanka PiS Elżbieta Kruk, uzasadniając jej utworzenie – miała zapewnić mediom publicznym "ochronę ich samodzielności redakcyjnej i niezależności od władzy wykonawczej pod względem treści i formy przekazów". Konieczność utworzenia RMN uzasadniano też tym, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, której istnienie zapisano w Konstytucji RP, nie może łączyć "w jednym organie funkcji władczego regulatora rynku mediów elektronicznych, który powinien być bezstronny wobec wszystkich uczestników tego rynku, z funkcją organu wykonującego uprawnienia w sferze nadzoru właścicielskiego (dominium) wobec podmiotów reprezentujących własność państwową". A tylko pierwsza funkcja KRRiT – zdaniem autorów ustawy o RMN - wynika z przepisów konstytucji. Stanowią one:

Ówczesna opozycja od razu dostrzegła, o co chodzi PiS. "Ta ustawa ma więc jeden cel: wprowadzić Radę Mediów Narodowych i obsadzić ją swoimi ludźmi" – mówił poseł Grzegorz Furgo z Nowoczesnej. A ówczesny szef Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Jan Dworak zwracał uwagę na upolitycznienie mediów publicznych: "Polega ono na przejęciu władzy nad mediami bezpośrednio przez polityków większości parlamentarnej" (cytaty za stenogramem sejmowym).

Prace nad tą ustawą w Sejmie i Senacie (większość senatorów miał wtedy PiS) trwały dwa tygodnie. Prezydent ustawę podpisał 27 czerwca 2016 roku. Skąd wynikał ten pośpiech? Bo 30 czerwca 2016 roku przestały obowiązywać przepisy nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji z 30 grudnia 2015 roku (a więc uchwalone już po przejęciu władzy przez PiS), pozbawiające Krajową Radę Radiofonii i Telewizji kompetencji w obsadzaniu rad nadzorczych władz TVP i Polskiego Radia. A takie kompetencje zostały jej przyznane na podstawie ustawy o radiofonii i telewizji uchwalonej 29 grudnia 1992 roku.

Po dojściu do władzy PiS postanowił jednak szybko przejąć media publiczne i nowelizacją ustawy o radiofonii i telewizji z 30 grudnia 2015 roku kompetencje KRRiT w zakresie powoływania władz publicznych mediów przekazano ministrowi skarbu państwa. Miał on prawo powoływania członków zarządów i rad nadzorczych mediów publicznych. To był pierwszy zamach PiS na media publiczne.

W pracy "Krajowa Rada Radiofonii Telewizji a Rada Mediów Narodowych" dr Agnieszka Grzesiok-Horosz z Uniwersytetu Śląskiego oceniała: "Wyeliminowano tym samym wiele gwarancji, które wzmacniały niezależność i stabilność zatrudnienia osób pełniących funkcje w zarządach i radach nadzorczych mediów publicznych, co dało ministrowi skarbu dużą swobodę ich odwołania bez wskazania ustawowych przesłanek decyzji".

W przyjętej w 2016 roku ustawie o Radzie Mediów Narodowych w art. 2 ust. 1 zapisano, że tylko RMN "jest organem właściwym w sprawach powoływania i odwoływania składów osobowych organów jednostek publicznej radiofonii i telewizji oraz Polskiej Agencji Prasowej". Przypomnijmy: do 2015 roku o wyborze rad nadzorczych i zarządów spółek publicznej telewizji i radia decydowała KRRiT, zaś w przypadku Polskiej Agencji Prasowej - na podstawie ustawy o PAP z 1997 roku - to minister skarbu powoływał radę nadzorczą, a ta z kolei zarząd PAP.

RMN składa się z pięciu osób: trzy wybiera Sejm, dwie powołuje prezydent spośród kandydatur zgłoszonych przez kluby opozycyjne. A więc ustawa o RMN nie przewiduje zakazu łączenia funkcji członka RMN z funkcją posła, co uzasadnia podejrzenia o jej polityczny charakter. Tymczasem członkostwo w KRRiT dla czynnych polityków jest zakazane przez Konstytucję RP (art. 214). "Polityczna RMN ma duże kompetencje, albowiem, jak wskazuje Juliusz Braun, w każdej chwili, bez żadnego uzasadnienia może odwołać zarząd. RMN nie tworzy buforu, może powoływać i odwoływać kogo chce i kiedy chce" - pisze w swoje analizie dr Grzesiok-Horosz.

Ponadto RMN przejęła inne kompetencje, które do 2016 roku miała Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji - m.in. dotyczące wprowadzania zmian w statutach TVP i Polskiego Radia, kontroli nad realizacją programów przez oddziały terenowe TVP, wyrażania zgody na tworzenie przez TVP i Polskiego Radia innych spółek.  

Kadencja członków RMN trwa sześć lat. Obecne kadencje czterech członków - Krzysztofa Czabańskiego, Piotra Babinetza, Joanny Lichockiej (wszyscy z PiS), Marka Rutki (Lewica) - skończą się w lipcu 2028 roku, a Roberta Kwiatkowskiego (Lewica) - w grudniu 2026 roku. Wygaśnięcie członkostwa w Radzie przed upływem kadencji następuje w czterech przypadkach: śmierci; zrzeczenia się funkcji; skazania prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu. Tak więc członkowie RMN są praktycznie nieodwoływalni przed końcem kadencji. Aby to zmienić, trzeba uchwalić stosowną nowelizację ustawy o RMN i, co ważne, przekonać prezydenta do jej podpisania.

Ustawę o RMN uchwalono w sytuacji, gdy od trzech miesięcy w Trybunale Konstytucyjnym znajdowały się dwa wnioski o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów wspomnianej już nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji z 30 grudnia 2015 roku pozbawiającej KRRiT wpływu na TVP i Polskie Radio. 24 marca 2016 roku taki wniosek złożył Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar, a 5 kwietnia – troje posłów Nowoczesnej. "Mocą zaskarżonej ustawy decydujący i bezpośredni wpływ na organizację mediów publicznych i skład ich organów uzyskał rząd. Władze spółek medialnych działają więc w warunkach presji, aby tak kształtować treści redakcyjne, by usatysfakcjonować rządzących i unikać ich niezadowolenia" – napisano w informacji RPO o złożonym wniosku.

Tworząc Radę Mediów Narodowych, PiS wyprzedził więc wyrok TK i niejako postawił ówczesny trybunał przed faktem dokonanym.

Trybunał Konstytucyjny w pięcioosobowym składzie pod przewodnictwem Andrzeja Rzeplińskiego oba wnioski - RPO i posłów Nowoczesnej - rozpatrzył razem i wydał wyrok 13 grudnia 2016 roku (czyli gdy już obowiązywała ustawa o RMN). Za niezgodne z konstytucją sędziowie TK jednomyślnie uznali przepisy nowelizacji nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji z grudnia 2015 roku: - wyłączające udział Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w procedurze powoływania i odwoływania członków zarządu i rad nadzorczych spółek publicznej radiofonii i telewizji; - uchylające możliwość odwołania członka zarządu i rady nadzorczej np. za działanie na szkodę spółki; - uchylające zgodę KRRiT na zmiany w statutach publicznych spółek medialnych.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził więc "niekonstytucyjność tych przepisów ustawy nowelizującej, które pozbawiały KRRiT wpływu na sposób obsadzania organów spółek publicznej radiofonii i telewizji oraz wyłączały merytoryczny udział KRRiT w procedurze dokonywania zmian w statutach takich spółek". Jak czytamy dalej w uzasadnieniu wyroku, "Trybunał uznał, że swoboda ustawodawcy kreowania modelu mediów publicznych nie może abstrahować od unormowań konstytucyjnych przewidujących istnienie KRRiT jako organu ochrony prawa, który stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji".

Sędziowie TK przyznali, że wpływ na ogłoszony wyrok miało uchwalenie 22 czerwca 2016 roku ustawy o Radzie Mediów Narodowych. Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku: "Wejście w życie ustawy o RMN doprowadziło do dezaktualizacji niektórych zarzutów formułowanych pod adresem ustawy nowelizującej", bo zamiast ministra skarbu czy KRRiT obsadzanie organów spółek mediów publicznych należało już do kompetencji Rady Mediów Narodowych. "To znaczy, że w obecnym stanie prawnym brak jest unormowań przewidujących powoływanie członków organów spółek publicznej radiofonii i telewizji przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa" - napisał TK. Skoro zaskarżonych przepisów w momencie orzekania już nie było, TK w tym zakresie umorzył postępowanie "ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia". 

Tak więc w grudniu 2016 roku Trybunał Konstytucyjny nie orzekł - wbrew wypowiedziom niektórych polityków - o niekonstytucyjności przepisów ustawy o RMN. A to dlatego, że do momentu wydania wyroku przepisy tej ustawy nie zostały zaskarżone. Wyrok wydał Trybunał Konstytucyjny pod przewodnictwem Andrzeja Rzeplińskiego jeszcze przed wejściem w życie przeforsowanych przez Zjednoczoną Prawicę nowych ustaw dotyczących TK. Na ich podstawie przewodniczącą TK została Julia Przyłębska. W następnych latach do kierowanego przez nią trybunału nie trafił żaden wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy o Radzie Mediów Narodowych.

Taki stan rzeczy oznacza - jak stwierdził obecny Rzecznik Praw Obywatelskich prof. Marcin Wiącek w stanowisku z 28 grudnia 2023 roku – że przepisy ustawy o RMN "mają w dalszym ciągu moc obowiązującą". "Dlatego też TK w sprawie K 13/16 częściowo umorzył postępowanie, gdyż - z jednej strony - nie mógł bezpośrednio wypowiedzieć się o zmianach wprowadzonych ustawą o RMN (ze względu na brak zaskarżenia) – a z drugiej strony, utraciły moc normy prawne przyznające kompetencję nominacyjną Ministrowi Skarbu Państwa" - wyjaśnił RPO.

Mimo braku bezpośredniego stwierdzenia w wyroku TK niekonstytucyjności przepisów o RMN i pomimo umorzenia postępowania część prawników uważa, że działalność RMN jest niezgodna z Konstytucją RP. "Negatywnie należy ocenić okoliczność, iż tak długo utrzymuje się stan niezgodności z Konstytucją RP, polegający na przyznaniu RMN prawa do wyboru władz spółek medialnych z pominięciem KRRiT" – stwierdza dr Agnieszka Grzesiok-Horosz z Uniwersytetu Śląskiego. Doktor Lidia K. Jaskuła z Wydziału Prawa i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego w analizie przepisów o KRRiT i RMN ("Problemy w wykonywaniu zadań przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji w kontekście utworzenia Rady Mediów Narodowych", 2022) tłumaczy: "Przepisy pozbawiające KRRiT części kompetencji – w zakresie wyłączającym udział KRRiT w powoływaniu i odwoływaniu członków organów spółek radiofonii i telewizji, czyli pozbawiającym Radę wpływu na obsadę personalną tych organów – i powierzające je organowi niezależnemu od KRRiT są niekonstytucyjne, a ich utrzymywanie w obrocie prawnym stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a więc państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego".

Obecny RPO prof. Marcin Wiącek nazywa Radę Mediów Narodowych "organem pozakonstytucyjnym", a przepisy dotyczące powoływania władz mediów publicznych przez RMN według niego "są pozbawione domniemania konstytucyjności". Dlatego jego zdaniem "legitymacja zarządów i rad nadzorczych powoływanych po ogłoszeniu wyroku TK w sprawie K 13/16 przez Radę Mediów Narodowych opierała się na niekonstytucyjnej normie prawnej - z tego powodu, że w procedurze powołania nie uczestniczyła KRRiT".

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2016 roku zobowiązał ustawodawcę do "przywrócenia decydującej roli KRRiT w ramach zarządzania mediami publicznymi". Ten wyrok od siedmiu lat nie został wykonany. Artur Bodnar jako RPO czterokrotnie w latach 2017-2019 zwracał się do premiera Mateusza Morawieckiego i ministra kultury i dziedzictwa narodowego Piotra Glińskiego o podjęcie prac legislacyjnych. 4 lutego 2020 roku zwrócił się do marszałka Senatu Tomasza Grodzkiego o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie.

3 grudnia 2020 roku Senat przyjął projekt ustawy o uchyleniu ustawy o Radzie Mediów Narodowych, który zakładał również przywrócenie kompetencji Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji oraz wygaszenie funkcji członków rad nadzorczych i zarządów jednostek publicznej radiofonii i telewizji powołanych przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy i powołanie przez KRRiT w ich miejsce nowych członków. Tego samego dnia senacki projekt został przekazany do Sejmu - ale trafił do tzw. zamrażarki. Po zakończeniu IX kadencji Sejmu uległ dyskontynuacji.

Nową ustawę medialną zapowiada premier Donald Tusk. Jak powiedział na konferencji prasowej 3 stycznia 2024 roku, projekt ma być gotowy jeszcze w styczniu.