Ustawa antycovidowa wciąż nieopublikowana. "Urzędnik średniego szczebla decyduje, co w Polsce będzie prawem"

Dotychczas rząd żadnej z ustaw, której celem było przeciwdziałanie skutkom pandemii COVID-19, nie wstrzymywał tak długo jak ostatniej. Na 13 uchwalonych takich ustaw sześć ogłoszono w tym samym dniu, w którym podpisał je prezydent; w przypadku pozostałych od podpisania do ogłoszenia minęły maksymalnie cztery dni robocze. Tymczasem najnowszą ustawę prezydent podpisał 3 listopada - i wciąż nie jest opublikowana.

W nocy z 27 na 28 października Sejm przegłosował ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19. Znalazła się w niej poprawka Senatu przyznająca wszystkim pracownikom służb medycznych 100-proc. dodatek do pensji. Nieopublikowanie tej ustawy tak długo jest - zdaniem ekspertów - złamaniem prawa.

Przebieg sejmowych prac i głosowań nad tą ustawą pokazuje, że posłowie PiS od początku byli jednomyślni w tym, by specjalne dodatki nie były przeznaczone dla wszystkich medyków. Pierwotny projekt ustawy autorstwa posłów PiS zakładał - jak opisywaliśmy w Konkret24 - że wyższe wynagrodzenia otrzymają wyłącznie ci, którzy do pracy w zwalczaniu epidemii zostaną skierowani na mocy decyzji wojewody lub ministra zdrowia.

Również opozycja była jednomyślna co do tego, że gwarancje ustawowe wyższych wynagrodzeń powinni mieć nie tylko medycy specjalnie skierowani do pracy w epidemii, ale także ci, którzy już pracują przy zwalczaniu epidemii. Jednak wnioski opozycji w trakcie głosowań z 22 października zostały większością posłów PiS odrzucone.

Mimo odrzucenia jej wniosków opozycja (poza dziewięcioma posłami Konfederacji) poparła całą ustawę, bo - jak mówiła posłanka KO Monika Wielichowska - "zawiera kilka dobrych zmian, z nadzieją, że ten projekt wróci z Senatu ponownie obudowany naszymi dobrymi poprawkami". Za było 423 posłów, przeciw 11 (w tym jeden poseł PiS i jeden poseł PSL), dziewięciu się wstrzymało.

Senat zajął się nowymi przepisami na posiedzeniu 27 października. Do ustawy wprowadził 41 poprawek. Poprawka Senatu nr 27, przyznająca wszystkim medykom specjalny dodatek, nie miała poparcia ani senatorów PiS, ani rządu, ani posłów PiS . Miała za to poparcie większości opozycji. Brzmiała następująco:

Zgodnie z procesem legislacyjnym poprawki Senatu trafiły do sejmowej Komisji Zdrowia - również ta o dodatkach do wynagrodzenia medyków. Rozpatrując ją na posiedzeniu 27 października, posłowie większością głosów 16 do 15, przy dwóch głosach wstrzymujących się, zdecydowali o przyjęciu poprawki.

W stenogramie z posiedzenia komisji nie ma informacji, jak głosowali poszczególni posłowie, ale biorąc pod uwagę wcześniejsze deklaracje posłów, jak i wypowiedzi na posiedzeniu komisji (posłowie PiS w tej sprawie nie zabierali głosu), można przyjąć, że za tą poprawką byli na pewno posłowie KO i Lewicy, przeciw – posłowie PiS (na zarejestrowanym przebiegu obrad widać, że przeciw tej poprawce jest np. prowadząca obrady komisji posłanka PiS Anna Kwiecień).

Podczas głosowania poprawki nr 27 już w trakcie plenarnego posiedzenia Sejmu za jej odrzuceniem (taki tryb postępowania z poprawkami Senatu do ustaw przewiduje Regulamin Sejmu) głosowało 207 posłów – wyłącznie z PiS.

Przeciwko odrzuceniu – a więc za przyjęciem poprawki - zagłosowało 230 posłów: 125 z KO, 47 z Lewicy, 27 z PSL-Kukiz'15, dziewięciu z Konfederacji i dwóch niezależnych. Ale wśród głosujących przeciwko odrzuceniu poprawki było także 20 posłów PiS (w tym m.in. wicepremier Jacek Sasin, szef MSZ Zbigniew Rau, Kamil Bortniczuk czy Joanna Lichocka).

Dzięki temu – przy większości bezwzględnej 221 głosów – poprawka przeszła. Gdyby ta 20-tka zagłosowała tak samo jak reszta klubu PiS, poprawka nie zyskałaby akceptacji.

Kilka godzin po uchwaleniu ustawy posłowie PiS zgłosili projekt nowelizacji, która miała na celu "konwalidację błędu, który miał miejsce podczas rozpatrywania w Sejmie poprawek Senatu". Zdaniem PiS przyznanie 100-proc. dodatku wszystkim medykom kosztowałoby budżet państwa kilkanaście miliardów złotych. Przy sprzeciwie opozycji, większością 230 głosów PiS, Sejm przeforsował tego samego dnia swoją poprawkę likwidującą senacki przepis o podwyższeniu wynagrodzeń dla wszystkich medyków.

Rzecznik rządu Piotr Mueller tłumaczył 10 listopada w Polskim Radiu: "Senat wprowadził niejasne poprawki do tej ustawy, które niestety przez pomyłkę kilkunastu posłów podczas głosowań sejmowych zostały przyjęte". Jak mówił, "oznaczałyby one, że poprzez nieścisłe przepisy należałoby rozszerzyć wynagrodzenia dodatkowe, przeznaczone dla osób na pierwszym froncie walki z Covidem, właściwie wszystkim osobom w służbie zdrowia, które potencjalnie, a nie faktycznie mogą być narażone na kontakt z koronawirusem".

Dlatego - jak wyjaśniał rzecznik rządu - posłowie PiS zgłosili poprawkę "likwidująca tę 'pomyłkę', kosztującą nawet kilkanaście miliardów złotych".

Prezydent Andrzej Duda ustawę podpisał 3 listopada. Zgodnie z art. 120 Konstytucji RP to prezydent zarządza drukowanie ustaw. Zapytaliśmy biuro prasowe Kancelarii Prezydenta RP, kiedy prezydent zarządził druk ustawy i kiedy ta ustawa została przekazana do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów celem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Czekamy na odpowiedź.

Każda z popisanych ustaw powinna trafić w wersji elektronicznej do premiera, który zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest odpowiedzialny, przy pomocy Rządowego Centrum Legislacji, za ogłaszanie ustaw w Dzienniku Ustaw.

Ustawa w art. 3 mówi o niezwłocznym ogłaszaniu aktów normatywnych. Na stronach internetowych Rządowego Centrum Legislacji w wykazie aktów oczekujących na ogłoszenie nie ma ustawy z 28 października. Zapytaliśmy RCL, czy i kiedy otrzymało tę ustawę. Czekamy na odpowiedź.

"Odłożenie publikacji aktu prawnego dlatego, że z jakichś względów nie podoba się ona Radzie Ministrów, jest oczywistym złamaniem prawa" – uważa w analizie dla Konkret24 prof. Anna Rakowska-Trela, konstytucjonalistka z Uniwersytetu Łódzkiego. Jak dodaje, ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych nakłada na premiera bezwzględny obowiązek niezwłocznego opublikowania ustawy w Dzienniku Ustaw.

"Premier i rząd nie są 'negatywnym ustawodawcą', żeby - poprzez manipulowanie terminem opublikowania ustawy - decydować o tym, kiedy która ustawa wejdzie w życie. I czy w ogóle wejdzie. Rola rządu w publikowaniu ustaw jest czysto formalna" – podkreśla prof. Rakowska-Trela.

"Z punktu widzenia Konstytucji zakrawa to na jakiś aksamitny zamach stanu" – tak brak publikacji ustawy z 28 października, ale też wcześniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie aborcji, komentuje w odpowiedzi dla Konkret24 dr Witold Zontek z Katedry Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. "Proszę zauważyć, że to urzędnik średniego szczebla, jakim jest szef RCL, na polecenie albo samego premiera, albo rzecznika rządu decyduje tak naprawdę, co w Polsce prawem będzie, a co nie. Jeden człowiek finalnie podejmuje decyzję w zaciszu gabinetu, czy orzeczenie TK lub ustawa są warte wejścia w życie. Toż to iście królewska prerogatywa!" - ocenia ironicznie dr Zontek.

Jak pisze w opinii dla Konkret24, osoby odpowiedzialne za publikowanie ustaw, w tym także rzecznik rządu, "rozmyślnie wstrzymując ogłoszenie 'wyroku' TK z uzasadnieniem, że należy ostudzić emocje, jakie stały się jego efektem, a w przypadku ustawy covidowej – wskazawszy, że została przyjęta przez pomyłkę - dopuszczają się przestępstwa z art. 231 Kodeksu karnego".

Jak z kolei zwraca uwagę dr Mateusz Radajewski z Wydziału Prawa Uniwersytetu SWPS we Wrocławiu, za opóźnienie publikacji może odpowiadać zarówno sam premier, który wydaje niezgodne z prawem polecenie wstrzymania publikacji, jak i pracownik RCL, który zaniedbuje swoje obowiązki.

"Na przykład w 2014 r. miało miejsce opóźnienie publikacji ustawy podatkowej, co zagroziło jej wejściu w życie od nowego roku podatkowego - wówczas skończyło się to upomnieniem z wpisem do akt dla dyrektora departamentu RCL odpowiedzialnego za publikację ustaw" – przypomina dr Radajewski.

Z kolei 10 lutego 2017 roku Prokuratura Okręgowa Warszawa Praga umorzyła postępowanie w sprawie nieopublikowania w 2016 kilku wyroków Trybunału Konstytucyjnego przez premier Beatę Szydło, szefową jej kancelarii Beatę Kempę i prezesa RCL. Prokuratura stwierdziła, że zaniechanie publikacji orzeczeń "było działaniem podyktowanym ochroną interesu publicznego, wyrażającym się w niedopuszczeniu do wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięć sprzecznych z obowiązującym porządkiem prawnym".

I nie dopatrzyła się znamion przestępstwa.

Autor: Piotr Jaźwiński, Jan Kunert / Źródło: Konkret24; zdjęcie: Tomasz Gzell/PAP