Kampanie wyborcza i referendalna: skąd pieniądze, ile, jaka kontrola?

Sejm 17 sierpnia w głosowaniu o godz. 17.44 przyjął uchwałę w sprawie zarządzenia na 15 października ogólnokrajowego referendum. Za było 234 posłów, 210 głosowało przeciw, 7 wstrzymało się od głosowania. W referendum mamy odpowiadać na cztery pytania: w sprawie wyprzedaży majątku państwowego, wieku emerytalnego, relokacji migrantów i istnienia zapory na granicy z Białorusią. Uchwała Sejmu oznacza, że referendum odbędzie się tego samego dnia, co zarządzone przez prezydenta wybory do Sejmu i Senatu.

Politycy z obozu Zjednoczonej Prawicy tłumaczą, że potrzebny jest głos Polaków w tych kwestiach, a zorganizowanie referendum wraz z wyborami parlamentarnymi pozwoli ograniczyć koszty. Rzecznik rządu Piotr Mueller mówił w RMF FM, że taka jednoczesna organizacja to koszt kilku milionów złotych. Natomiast według opozycji referendum umożliwi opcji rządzącej pozyskiwanie pieniędzy na kampanię wyborczą w nieograniczonej ilości. W dyskusji nad rozpatrzeniem wniosku rządu w sprawie zarządzenia referendum Magdalena Biejat (Lewica) mówiła do posłów PiS: - PiS nie ma też żadnego pomysłu na kampanię wyborczą, dlatego wykorzysta kampanię referendalną po to, żeby położyć łapę jeszcze na tych środkach państwowych, których do tej pory jeszcze nie udało im się wydrenować. I może przy okazji liczycie na to pewnie, że uda wam się zakrzyczeć fakt, że od 835 dni nadal czekamy na pieniądze z KPO.

Rzeczywiście, różnice w finansowaniu kampanii wyborczej i referendalnej są duże. A główna to ta, że wydatki na kampanię referendalną mogą być nieograniczone i nikt w zasadzie ich nie kontroluje.

Zgodnie z Kodeksem wyborczym wydatki na kampanie wyborcze do Sejmu i Senatu, w wyborach prezydenckich, europejskich i samorządowych, są pokrywane ze źródeł własnych komitetów wyborczych (to zespół osób, które w imieniu partii politycznych i wyborców wykonują czynności wyborcze). I tylko komitety wyborcze mogą prowadzić kampanię. Środki finansowe komitetu wyborczego mogą pochodzić z wpłat obywateli polskich i z kredytów bankowych.

Jeśli taki komitet tworzy partia polityczna, to zgodnie z ustawą o partiach politycznych wszystkie wydatki na kampanię muszą być pokrywane z Funduszu Wyborczego, na który składają się środki własne partii, darowizny i spadki od wyborców. Mówi o tym art. 35:

Natomiast kampanię referendalną - zgodnie z art. 37 ustawy o referendum ogólnokrajowym - mogą prowadzić obywatele, partie polityczne, stowarzyszenia, fundacje oraz inne podmioty. Jak wskazuje w opinii dla Konkret24 dr hab. Adam Gendźwiłł, profesor z Katedry Rozwoju i Polityki Lokalnej Uniwersytetu Warszawskiego, chodzi o "właściwie nieograniczenie szeroki katalog podmiotów". Owe podmioty mają prawo finansowania kampanii referendalnej. Mówi o tym art. 47 wspomnianej ustawy:

Jest to jedyny i dość ogólny w tej ustawie przepis określający zasady finansowania kampanii referendalnej.

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy i sytuację, że kampania wyborcza i referendalna trwają jednocześnie, można sobie wyobrazić sytuację, że kandydujący w wyborach polityk opłaci banery czy spoty telewizyjne, w których będzie radził, jak głosować w referendum. Te wydatki będą zgodne z prawem i nie zostaną zaliczone do wydatków w ramach kampanii wyborczej, jeśli banery i spoty będą oznaczone tylko logiem partii politycznej kandydata, a nie będą podpisane nazwą komitetu wyborczego.

Materiały referendalne może też np. sfinansować fundacja spółki Skarbu Państwa, którą nadzoruje kandydujący w wyborach parlamentarnych członek kierownictwa Ministerstwa Aktywów Państwowych.

Co więcej, za zgodne z prawem mogą zostać uznane wydatki na spoty i banery referendalne opłacone np. przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Pod pretekstem informowania o referendum kancelaria może w wykupionych spotach i na plakatach promować członków rządu startujących w wyborach do Sejmu i Senatu. Rząd, który jest przecież inicjatorem referendum 15 października, może wykorzystać do tego jeden z przepisów ustawy o referendum:

Jak zauważono w opracowaniu Krajowego Biura Wyborczego po nieudanym referendum z 6 września 2015 roku: "Ustawodawca nie zaznaczył w sposób wyraźny obowiązku obiektywizmu organów państwowych w sferze przekazu informacji o takiej treści. Niesie to ze sobą ryzyko, że organy nie poprzestaną na 'suchej' prezentacji znaczenia i konsekwencji poszczególnych pytań lub wariantów rozwiązań, lecz będą one prezentować je w sposób subiektywny".

Mechanizm prezentacji kandydatów do parlamentu za pomocą środków z kampanii referendalnej nie działa w drugą stronę: do promowania referendum nie można korzystać z Funduszu Wyborczego.

Kodeks wyborczy precyzuje, ile komitety wyborcze mogą wydać na kampanię. Dotyczą tego art. 199, 200 i 259.

Państwowa Komisja Wyborcza 14 sierpnia podała, że liczba wyborców (w) wynosi 29 097 503. Minister finansów w rozporządzeniu z 11 stycznia 2023 roku ustalił kwotę przypadającą na każdego wyborcę w kraju (k) na 1 zł 10 groszy. Zakładając, że komitet wyborczy zarejestrował listy kandydatów we wszystkich okręgach, limit wydatków na kampanię do Sejmu obliczony według powyższego wzoru: 29 097 503 x 1,10 x 460/460 wynosi dla tego komitetu 32 007 253,30 zł.

Podobny mechanizm, opisany w art. 259 Kodeksu wyborczego, obowiązuje przy limicie wydatków na kampanię wyborczą do Senatu - tyle że kwota przypadająca na jednego wyborcę wynosi 24 grosze, a liczba senatorów wybieranych we wszystkich okręgach to 100. Licząc według odpowiedniego wzoru (29 097 503 x 0,24 x 100/100), limit wydatków w kampanii do Senatu wynosi dla jednego komitetu 6 983 400,72 zł.

Natomiast w ustawie o referendum krajowym nie ma mowy o limitach wydatków, limitach wpłat na rzecz jakiejś partii politycznej czy organizacji prowadzącej kampanię referendalną. "Art. 47 mówi, że wydatki na kampanię mają być pokrywane z własnych źródeł - co w przypadku osób fizycznych oznacza, że mogą być nawet w żaden sposób nieudokumentowane" - wskazuje prof. Gendźwiłł. W tym artykule zapisano bowiem, że do finansowania kampanii referendalnej nie stosuje się przepisów Kodeksu wyborczego. Dlatego dr hab. Mateusz Radajewski z Katedry Prawa na Wydziale Prawa i Komunikacji Społecznej Uniwersytetu SWPS stwierdza w opinii dla Konkret24, że ten artykuł przesądza , iż "do kampanii referendalnej nie stosuje się limitów określonych dla kampanii wyborczej". Teoretycznie można więc na nią wydać nieograniczone środki.

Dla przypomnienia: dwie największe partie polityczne - PiS i PO - otrzymują co roku na działalność subwencję w wysokości odpowiednio 23,5 mln i 19,8 mln zł.

Jeżeli partia polityczna chce sfinansować kampanię referendalną, może to zrobić tylko poza funduszem wyborczym - ze swoich bieżących środków, których pozyskanie jest odpowiednio określone w ustawie o partiach politycznych.

Inaczej jest w przypadku pozostałych podmiotów. W "Leksykonie prawa wyborczego i referendalnego oraz systemów wyborczych" czytamy: "Dla odmiany stowarzyszenia czy fundacje nie są w żaden sposób ograniczone przy pozyskiwaniu funduszy (na kampanię referendalną - red.), teoretycznie mogą uzyskiwać w zasadzie środki nielimitowane żadnymi ograniczeniami". Dlaczego? Bo "w odróżnieniu od regulacji kampanii wyborczej nie zostały wskazane żadne dodatkowe ograniczenia dotyczące niemożności pozyskiwania środków z niektórych źródeł, w tym od podmiotów zagranicznych czy innych niż osoby fizyczne".

Czyli to, czego nie może zrobić w kampanii referendalnej partia polityczna, może zrobić np. fundacja z nią powiązana.

Kodeks wyborczy reguluje kwestie rozliczeń wydatków komitetów wyborczych na kampanię (art. 142-149). W odpowiednim terminie po wyborach każdy komitet musi złożyć sprawozdanie finansowe do Państwowej Komisji Wyborczej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wydatkach komisja może m.in. odrzucić sprawozdanie, co może skutkować obcięciem danej partii dotacji za wydatki wyborcze lub ograniczeniem rocznej subwencji na statutową działalność.  

Ustawa o referendum ogólnokrajowym nie określa ani obowiązków czy terminów na złożenie sprawozdania, ani sankcji za jego brak. Doktor Radajewski wskazuje, że nie ma przepisów, które zobowiązywałyby wszystkie podmioty finansujące kampanię referendalną do rozliczania wydatków na nią przed Państwową Komisją Wyborczą. Potwierdza to prof. Gedźwiłł: "Tylko partie polityczne muszą składać rozliczenia do PKW. Nie ma odrębnego trybu postępowania w sprawie rozliczenia kampanii referendalnej".

Autorzy "Leksykonu prawa wyborczego" stwierdzają: "Wydatki referendalne nie podlegają żadnym szczególnym rygorom sprawozdawczości, gdyż podmioty uczestniczące w kampanii referendalnej nie są zobowiązane do składania sprawozdań czy informacji finansowych po zakończeniu kampanii, aczkolwiek wydatki te ujmowane są w sprawozdaniach finansowych poszczególnych podmiotów, wynikających z przepisów regulujących ich funkcjonowanie, choć akurat w przypadku osób fizycznych środki te w ogóle nie są ujawniane, co może stanowić pole do nadużyć przy prowadzeniu kampanii referendalnej".

W 2015 roku, po nieudanym referendum z 6 września, dr Paweł Jakubowski - politolog, prawnik z Wydziału Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie - napisał w portalu Obserwator Konstytucyjny: "Nie ma więc obecnie możliwości skontrolowania, skąd dany podmiot pozyskał fundusze oraz w jaki sposób je spożytkował. Opinia publiczna jest w stanie zapoznać się jedynie z kwotami wydatków partii politycznych na podstawie corocznie składanych sprawozdań finansowych, choć dane te będą miały charakter ogólny". Mowa o art. 38 ustawy o partiach politycznych:

Tyle że zdaniem dr. Radajewskiego "przepis ten przewiduje doroczne składanie sprawozdań, które dotyczą jedynie źródeł pozyskania środków finansowych oraz wydatków poniesionych z Funduszu Wyborczego (a nie wszystkich wydatków)".

"Skoro kampania referendalna nie jest finansowana z Funduszu Wyborczego, wydatki na nią - zgodnie z ustawą - nie są zamieszczane w sprawozdaniu. Jest tu jednak pewna niespójność z rozporządzeniem Ministra Finansów z 18 lutego 2003 roku w sprawie sprawozdania o źródłach pozyskania środków finansowych, które określa wzór sprawozdania, o którym mowa w art. 38 ustawy o partiach politycznych. Wzór ten, opracowany jeszcze w 2003 roku, gdy obowiązywały inne przepisy dotyczące kampanii referendalnej, w tabeli dotyczącej Funduszu Wyborczego (rubryka B.5) przewiduje zamieszczenie informacji o wydatkach na kampanię referendalną. Wydaje się jednak, że ze względu na to, iż w tym zakresie rozporządzenie jest w sposób oczywisty niezgodne z ustawą, nie generuje ono obowiązku wypełniania tej rubryki" - stwierdza dr Radajewski.

W sprawozdaniach finansowych za 2015 rok żadna z czterech ówczesnych partii mających klub poselski nie wykazała jakichkolwiek wydatków na kampanię w referendum, które odbyło się 6 września. Profesor Gendźwiłł podkreśla: "W praktyce nie ma limitu wydatków, jakie można przeznaczyć na kampanię referendalną, a jedyne, co może podlegać ewentualnemu kwestionowaniu przez PKW, to kwalifikacja wydatku jako przeznaczonego na kampanię referendalną, podczas gdy w istocie był on wydatkiem, który należałoby zakwalifikować jako wydatek na kampanię wyborczą. Wydaje mi się to bardzo trudne do przeprowadzenia".

"Ustawa o referendum ogólnokrajowym jest ogromną dziurą w systemie finansowania polityki w Polsce, który w odniesieniu do partii politycznych i wyborów jest dość restrykcyjny" - podsumowuje prof. Gendźwiłł.