Krytycy projektu ustawy o ochronie ludności głównie zwracają uwagę na przepisy ograniczające prawa obywateli - a prawnicy przestrzegają przed zmianami, które są bardziej niepokojące. Chodzi o nowe, niekonstytucyjne stany nadzwyczajne, pozbawienie samorządów kompetencji czy likwidację odszkodowań. Wyjaśniamy.
"Tarcza Antykryzysowa, Tarcza Antyinflacyjna, Ustawa o Obronie Ojczyzny, a teraz Ustawa o Obronie Ludności. PiS pięknie nazywa ustawy, stosując emocjonalny szantaż, ale przecież oni to dla naszego dobra. Pierwsze spowodowały galopującą inflację, a ta nowa wprowadza totalitaryzm!" – ostrzegał 20 września na Twitterze poseł Konfederacji Artur Dziambor (pisownia wszystkich postów oryginalna - red.). Polityk dołączył skan projektu ustawy z na czerwono podkreślonymi przepisami jego zdaniem ograniczającymi prawa obywateli.
O tym projekcie dyskutowano już w mediach społecznościowych od kilku dni. Kolejne posty na profilach Konfederacji tylko rozgrzały dyskusję. 21 września posłowie tej partii zorganizowali w Sejmie konferencję prasową pod hasłem: "Konfederacja bije na alarm. 'Nie' dla bandyckiej ustawy PiS o 'ochronie ludności'!".
Na projektowane przepisy zwracają już też uwagę eksperci. 19 września konstytucjonalista dr Kamil Stępniak, opublikował na instagramowym profilu post treści: "Rząd właśnie proceduje ustawę o ochronie ludności i stanie klęski żywiołowej. Zastąpi ona ustawę z 2002 r. W 'nowej ustawie' rząd wprowadza szereg niekonstytucyjnych przepisów, które mają na celu pod pozorem klęską żywiołową bezprawne ograniczanie szeregu praw człowieka i obywatela. Połączono stan klęski żywiołowej, który jest konstytucyjnym stanem nadzwyczajnym z innymi działaniami organów państwowych, które mają przeciwdziałać potencjalnym zagrożeniom".
Podobnych głosów ostrzegających przed projektem nowej ustawy jest coraz więcej. Wyjaśniamy, na czym polega niebezpieczeństwo tych przepisów.
Kaczyński: "konieczność naprawy szkodliwych dla obywateli decyzji administracyjnych"
Chodzi o ustawę o ochronie ludności i stanie klęski żywiołowej, której projekt zaprezentowali 14 czerwca tego roku Jarosław Kaczyński (wtedy wicepremier), szef MSWiA Mariusz Kamińskim i wiceszef MSWiA Maciej Wąsik. Zapowiadając ją, Kaczyński tak ją opisał: - Trudniejsza legislacyjnie właśnie z punktu widzenia konieczności przestrzegania praworządności, przestrzegania różnego rodzaju konstrukcji ustrojowych, a odnosząca się do konieczności naprawy różnych błędnych, bardzo często szkodliwych dla obywateli decyzji administracyjnych.
5 września na stronach Rządowego Centrum Legislacji Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji opublikowało projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej. Jak napisali autorzy w uzasadnieniu, ma to być akt prawny, "który w sposób kompleksowy dotyczyłby ochrony ludności, rozumianej de facto jako wszelkie działania państwa w tym obszarze, zarówno w czasie pokoju, jak i wojny". Wprowadza nowe rozwiązania w zakresie zarządzania kryzysowego i zwalczania klęsk żywiołowych i ma zastąpić istniejącą od 20 lat ustawę o stanie klęski żywiołowej.
Dyskusja w w mediach społecznościowych na temat tego projektu jest pełna emocji. "Czy wy widzieliście co jest w tej ustawie o 'ochronie ludności'? (...) To naprawdę nie są żarty. Co oni planują?" – napisał na Twitterze jeden z użytkowników. Jego wpis miał 4,5 tys. polubień. "Chcą nas pozbawić wielu praw! Chcą ograniczyć nasze swobody obywatelskie! A my co? Damy się poprowadzić jak owce na rzeź? Wyraźmy nasz sprzeciw nie tylko na TT, bo inaczej już niedługo będzie za późno…" – brzmiał komentarz kolejnego internauty. Inni pisali podobnie: "Jeżeli wejdzie w życie będą mogli zrobić wszystko"; PiSSanacja już oficjalnie dąży do wprowadzenia w Polsce totalitaryzmu..."; "ludzie zacznijcie myśleć na taczkach ich trzeba wywieść"; "Ten totalniacki gniot został nazwany 'ustawą o ochronie ludności'. Szczyt bezczelności rządzących?"; "To ustawą będą mogli z obywatelem zrobić wszystko w białych rękawiczkach. Pod hasłem ochrony ludności kryje się pełna kontrola".
Na takie komentarze zareagował 20 września sekretarz stanu w kancelarii premiera, pełnomocnik rządu ds. bezpieczeństwa przestrzeni informacyjnej RP Stanisław Żaryn. "Trwa próba dyskredytacji projektu ustawy o ochronie ludności i klęsce żywiołowej. Nowela jest przedstawiana jako zagrożenie dla swobód obywatelskich. Na dowód przywołuje się przepisy, które... są kopią obecnych regulacji. Manipulacja służy rozbudzaniu emocji społecznych" - napisał na Twitterze.
Ograniczenia w prawach i wolnościach - jak w ustawie z 2002 roku
Krytycy projektu w pierwszej kolejności wskazują, że będzie ograniczał prawa i wolności obywatelskie w czasie obowiązywania stanu klęski żywiołowej. Istotnie, w artykułach od 42. do 47. opisano te ograniczenia. Polegają m.in. na:
zawieszeniu działalności gospodarczej określonych przedsiębiorców;
dokonaniu przymusowych rozbiórek i wyburzeń budynków lub innych obiektów budowlanych albo ich części;
nakazie ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, obszarów i obiektów;
nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
zakazie organizowania lub przeprowadzania imprez masowych;
nakazie lub zakazie określonego sposobu przemieszczania się itd.
Ten sam katalog ograniczeń jest w uchwalonej 18 kwietnia 2002 roku i kilkukrotnie nowelizowanej ustawie o stanie klęski żywiołowej. W obecnym projekcie niemal co do słowa powtórzono przepisy z art. 20, 21 i 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Nie są to więc przepisy nowe. Podkreślono to w uzasadnieniu projektu: "Projektodawca utrzymuje obowiązujące na gruncie ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o skutkach klęski żywiołowej przepisy (niewłaściwie podana nazwa ustawy – red.) przewidujące możliwość wprowadzenia szczegółowo określonych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w sytuacji obowiązywania stanu klęski żywiołowej".
Nowe "stany podniesionej gotowości"
Jeśli jednak wgłębimy się w projektowane przepisy, znajdziemy inne, bardziej niekorzystne dla obywateli rozwiązania w porównaniu do ustawy o stanie klęski żywiołowej. Otóż projekt MSWiA zakłada wprowadzenie nowych rodzajów "stanów podniesionej gotowości":
- stan pogotowia, wprowadzany na 30 dni przez szefa MSWiA lub wojewodę: "w sytuacji jeżeli, z uwagi na niekorzystne okoliczności wywołane działaniami sił natury lub działalnością człowieka, zachodzi potrzeba podniesienia gotowości organów publicznych";
- stan zagrożenia, także 30-dniowy: "wprowadza w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów w przypadku, gdy wprowadzenie stanu pogotowia jest niewystarczające i konieczne jest podjęcie przez organy administracji publicznej dodatkowych działań oraz wprowadzenie stosownych ograniczeń, zakazów i nakazów obowiązujące osoby fizyczne oraz podmioty ochrony ludności".
Konstytucja w rozdziale XI mówi o trzech stanach nadzwyczajnych: stanie klęski żywiołowej, stanie wyjątkowym i stanie wojennym.
Zdaniem dr. Mateusza Radajewskiego, konstytucjonalisty z Uniwersytetu SWPS we Wrocławiu, samo wprowadzenie ustawą tego typu nowych rozwiązań, jak stan pogotowia czy zagrożenia, jest w świetle Konstytucji RP dopuszczalne. Ale - jak pisze dr Radajewski w opinii dla Konkret24 - "kluczowe jest jednak, by nie zastępowały one stanów nadzwyczajnych, co oznacza, że działania podejmowane w ich ramach nie mogą naruszać zwykłych reguł funkcjonowania państwa opisanych w ustawie zasadniczej".
Jak wyjaśnia dalej dr Radajewski, chodzi o to, by czasie stanu pogotowia czy zagrożenia "legalnie nie naruszać istoty praw i wolności (np. całkowicie zawieszać wolności zgromadzeń), ograniczać praw człowieka w drodze rozporządzeń, a także zmieniać zasad działania organów władzy (np. likwidować samodzielności samorządu)". Dla przypomnienia, tego typu ograniczenia wolności i praw można wprowadzać jedynie wtedy, kiedy obowiązują te stany nadzwyczajne, które wymienia konstytucja.
Z kolei prof. Hubert Izdebski, członek PAN i wykładowca Uniwersytetu SWPS w Warszawie, w przepisach wprowadzających stan pogotowia i zagrożenia widzi umocnienie tendencji "dokonywania zmiany ustroju RP bez formalnego zmieniania przepisów konstytucji". W analizie projektu ustawy o ochronie ludności, napisanej dla Fundacji Batorego, podkreśla, że poprzez wprowadzania nowych stanów, które nazywa "hybrydowymi" dochodzi do "zacierania konstytucyjnych granic między normalnym stanem funkcjonowania państwa (…) a stanami nadzwyczajnymi, w szczególności stanem klęski żywiołowej", w którym to jest możliwe jest ograniczanie wolności i praw obywatelskich.
Walka z klęską żywiołową bez udziału samorządowców
Profesor Izdebski zwraca uwagę, że projektowane przepisy "dają praktycznie nieograniczoną możliwość" premierowi zawieszania organów jednostek samorządu terytorialnego w razie wprowadzenia nie tylko stanu klęski żywiołowej, ale i tych nowych "hybrydowych quasi-stanów nadzwyczajnych", czyli stanu pogotowia i stanu zagrożenia.
Artykuł 31, ustęp 7 projektu brzmi bowiem: "(…) Prezes Rady Ministrów, na wniosek właściwego terytorialnie wojewody, może w drodze decyzji administracyjnej, orzec o przejęciu zadań organów samorządu terytorialnego przez wojewodę, na czas określony, w zakresie niezbędnym do wykonania polecenia lub realizacji zadań koordynacyjnych wynikających z obowiązywania jednego ze stanów (pogotowia lub zagrożenia – red.)".
To znaczy, że gdy zdaniem wojewody wójt czy prezydent miasta nie wykonuje np. poleceń premiera w czasie stanu pogotowia lub zagrożenia, wojewoda, po decyzji premiera, może przejąć obowiązki wójta lub prezydenta zastępując ich wyznaczonym przez siebie pełnomocnikiem.
Projekt MSWiA wyklucza ponadto wójtów, burmistrzów i prezydentów miast z udziału w walce z klęską żywiołową. W ustawie z 2002 roku o stanie klęski żywiołowej art. 8 mówi: "W czasie stanu klęski żywiołowej działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kierują: 1) wójt (burmistrz, prezydent miasta) – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy; 2) starosta – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednej gminy wchodzącej w skład powiatu; 3) wojewoda – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego powiatu wchodzącego w skład województwa; 4) minister właściwy do spraw administracji publicznej lub inny minister, do zakresu działania którego należy zapobieganie skutkom danej klęski żywiołowej lub ich usuwanie, a w przypadku wątpliwości co do właściwości ministra lub w przypadku gdy właściwych jest kilku ministrów – minister wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego województwa".
W obecnym projekcie MSWiA o kierowaniu walką z klęską żywiołową mówi art. 35 - powtarza on treść art. 8 ustawy z 2002 roku, ale bez punktu pierwszego mówiącego, że w czasie klęski żywiołowej ogłoszonej w jednej gminie akcją kieruje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. To może oznaczać, że np. w takich gminach jak Warszawa (gmina na prawach powiatu) czy Sandomierz (gmina miejska) nie będzie osoby odpowiedzialnej za kierowanie akcją. Zadania samorządowców ograniczono w nowej ustawie do "zapewnienia warunków do prowadzenia działań i organizowania akcji ratowniczych na obszarze gminy".
Profesor Izdebski uznaje, że projekt konsekwentnie nie przyznaje organowi wykonawczemu samorządu gminnego odpowiednich kompetencji w tym zakresie, co "może zachęcać do refleksji nad ogólnym stosunkiem autorów projektu do samorządu, który to stosunek odpowiada ogólnej tendencji do dostatecznie znanej z 'Polski Ludowej' recentralizacji".
Bez odszkodowań za szkody - tylko pożyczki i zasiłki
Projekt nowej ustawy "kasuje" przepisy ustawy z 22 listopada 2002 roku o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności, praw człowieka i obywatela - w tej części, która dotyczy stanu klęski żywiołowej. Oznacza to, że np. przedsiębiorca, który w czasie trwania stanu klęski żywiołowej na skutek wprowadzonego ograniczenia w działalności gospodarczej poniósł straty, nie będzie mógł starać się o odszkodowanie od państwa.
A o takim odszkodowaniu mówi art. 228 ust. 4 Konstytucji RP: "Ustawa może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela".
Jak zauważa prof. Izdebski, "wprawdzie w art. 228 ust. 4 Konstytucji RP występowanie ustawy określającej podstawy, zakres i tryb wyrównywania tych strat ma charakter fakultatywny, jednakże skoro ustawa już została wydana, może budzić poważne wątpliwości rezygnacja z niej, wskazująca w istocie na brak uznania fundamentalnej konstytucyjnej roli wolności i praw człowieka i obywatela".
Doktor Radajewski stwierdza, że zgodnie z konstytucją ustawa może, ale nie musi przewidywać, że straty majątkowe wynikające z wprowadzenia stanu nadzwyczajnego są wyrównywane przez państwo. "Jest więc dopuszczalne" - pisze dr Radajewski w opinii dla Konkret24 - "by żadne odszkodowania nie były wypłacane. Konstytucja dopuszcza, że będą z nią zgodne także wszelkie rozwiązania pośrednie, w tym wspierające przedsiębiorców, którzy ucierpieli wskutek ograniczeń wprowadzonych w stanie nadzwyczajnym".
Wskazuje przy tym na dość istotną różnicę: "Przepisy, które planuje się uchylić, dotyczyły odszkodowań za straty związane z ograniczeniami praw człowieka (np. za straty wynikające z zakazu prowadzenia działalności gospodarczej), nie zaś za straty wynikające z samej klęski żywiołowej (np. niemożność prowadzenia działalności gospodarczej na skutek zniszczenia lokalu przedsiębiorstwa). Wydaje się, że projektowane rozwiązania obejmują przynajmniej w istotnej części tę drugą materię".
Zamiast odszkodowań, projekt MSWiA przewiduje dla przedsiębiorców poszkodowanych w stanie klęski żywiołowej tylko nieoprocentowane pożyczki na płace dla pracowników i zwolnienia podatkowe, a dla osób poszkodowanych 10 tys. zł doraźnego zasiłku i 300 tys. zł zasiłku na remont domu czy mieszkania.
Premier i szef MSWiA wydają polecenia administracji, samorządom
Autorzy projektu nowej ustawy nie ukrywają, że jej celem jest wzmocnienie pozycji premiera i szefa MSWiA w czasie stanów nadzwyczajnych.
Artykuł 31 projektu brzmi: "(...) Prezes Rady Ministrów może wydawać polecenia obowiązujące organy administracji rządowej, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców (...)". Podobne polecenia może wydawać minister spraw wewnętrznych i administracji.
To uregulowanie poleceń premiera znamy z ustawy z 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a także ze znowelizowanej 12 marca 2022 roku ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Jak pisaliśmy w Konkret24, Mateusz Morawiecki na podstawie tych przepisów polecił spółkom Skarbu Państwa m.in. zakupy sprzętu medycznego w Chinach (część okazała się wadliwa), budowę szpitali tymczasowych, zorganizowanie "wyborów kopertowych" na prezydenta, przeprowadzenie kampanii billboardowej #StopRussiaNow. Na podstawie tych poleceń wydano ponad 1,7 mld zł.
Przepisy dotyczące wydawania poleceń organom samorządu czy przedsiębiorcom dr Radajewski ocenia krytycznie. "Konstytucja przewiduje bowiem samodzielność samorządu, co oznacza, że jego organy nie powinny być bezpośrednio podporządkowane premierowi, ministrowi czy wojewodzie. Tego typu rozwiązania powinny raczej być ograniczone tylko do stanów nadzwyczajnych, w których dopuszczalne jest modyfikowanie zwykłych reguł funkcjonowania państwa" - podkreśla w analizie.
Jeśli chodzi o wydawanie poleceń przedsiębiorcom, to zdaniem dr. Radajewskiego "w tym przypadku dochodzi do ingerencji w konstytucyjnie gwarantowaną wolność gospodarczą". "By działanie takie było legalne poza stanami nadzwyczajnymi, należałoby wyraźnie i szczegółowo określić w samej ustawie, czego mogą dotyczyć takie polecenia" - uważa.
Projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej jest teraz na etapie prac rządowych. Jeśli ustawę przyjmą parlament i prezydent, nowe przepisy miałyby obowiązywać od 1 stycznia 2023 roku.
Autor: Piotr Jaźwiński / Źródło: Konkret24, zdjęcie: Aleksander Koźmiński/PAP/EPA