Komisja Europejska a sprzedaż rafinerii w Gdańsku. Co mówią politycy, a co naprawdę robi Komisja

30 listopada PKN Orlen poinformował o podpisaniu umowy z jednym z największych na świecie koncernów naftowych Saudi Aramco o sprzedaży 30 procent udziałów w Rafinerii Gdańskiej. W 2020 roku Komisja Europejska uzależniła swoją zgodę na połączenie PKN Orlen i Grupy Lotos m.in. od sprzedaży części aktywów firmy z Gdańska. Reporterzy "Czarno na białym" w TVN24 dotarli do projektu umowy między Orlenem a Saudi Aramco. Ujawnili, że znalazły się w nim zapisy, które zdaniem ekspertów mogą doprowadzić do utraty kontroli PKN Orlen nad rafinerią.

O tym, że nie ma takiego ryzyka, przekonywali prezes Orlenu Daniel Obajtek i członkowie rządu. W wielu takich wypowiedziach pojawiał się wątek Komisji Europejskiej - często w kontekście, który mógł wprowadzać w błąd.

Sprawujący nadzór nad Orlenem i Lotosem minister aktywów państwowych Jacek Sasin, komentując te doniesienia 20 grudnia w Polsat News, zapewniał, że "państwo w żadnym wypadku nie straci kontroli nad rafinerią. Jest to chronione ustawą, która zawiera bardzo mocne zapisy, chroniące polskie firmy strategiczne przed niekontrolowaną sprzedażą przez kogokolwiek". Jednocześnie stwierdził:

Również prezes Obajtek zapewniał, m.in. 16 grudnia w rozmowie z PAP, że "nie ma ryzyka niekontrolowanego zbycia udziałów w RG", a "podważanie kontroli Orlenu nad rafinerią jest po prostu niezrozumiałe". Trzy dni później, odpowiadając na pytania dziennikarzy TVN24, zwracał uwagę na rolę Komisji Europejskiej w transakcji między Orlenem a Saudi Aramco. Mówił: "Między innymi ten proces nadzoruje Komisja Europejska i to są wytyczne Komisji Europejskiej. No to przepraszam, to Komisja Europejska burzy bezpieczeństwo Polski? Komisja Europejska akceptuje te umowy, musi pan wiedzieć. To są warunki Komisji".

Tego samego dnia - 19 grudnia - podczas wizyty w Oławie do sprawy odniósł się premier Mateusz Morawiecki. Poza stwierdzeniem, że "fuzja została przeprowadzona w sposób wzorcowy", również podkreślił, że wszystkie decyzje były "pod lupą" Komisji Europejskiej, która ma kompetencje do ich zablokowania. Dzień później na konferencji prasowej w KPRM dodał: "Jestem przekonany, że nikt nie zapłaci żadnej kary, ponieważ transakcja miała pełne błogosławieństwo Komisji Europejskiej zgodnie z regulacjami europejskimi. A więc jest pełna zgoda Komisji Europejskiej".

Tłumaczymy, na czym rzeczywiście polegał udział Komisji Europejskiej w tej fuzji: Komisja nadzorowała transakcję, zwracając uwagę wyłącznie na to, by była zgodna z unijnymi regułami konkurencji - szczegółowo wyjaśniamy to w kolejnych fragmentach tego artykułu. Co oznacza, że nie analizowała umowy pod kątem korzyści kontrahentów czy bezpieczeństwa energetycznego Polski. Eksperci, z którymi rozmawialiśmy, tłumaczą, że celem Komisji było doprowadzenie do faktycznej, a nie pozornej utraty części udziałów przez PKN Orlen.

Unijne reguły konkurencji są opisane na stronach Komisji Europejskiej w języku polskim. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) zakazuje przedsiębiorstwom zawierania porozumień, które ograniczają konkurencję i prowadzą do nadużywania pozycji rynkowej przez wielkie firmy.

Rolę organu kontrolującego zawieranie porozumień zgodnie z przepisami ma Komisja Europejska - działa na analogicznych zasadach, jak organy krajowe zajmujące się ochroną konkurencji. Komisja kontroluje koncentracje i przejęcia o wymiarze unijnym i może ich zakazać, jeżeli skutkowałyby znacznym ograniczeniem konkurencji. To, jak wygląda taka kontrola i czego w jej trakcie Komisja może zażądać od przedsiębiorstw, jest szczegółowo opisane w rozporządzeniu Rady Europejskiej nr 139/2004 z 20 stycznia 2004 roku.

Po wpłynięciu wniosku o zgodę na połączenie firm Komisja Europejska bada rynek. Potem sygnalizuje, jakie będzie prawdopodobne rozstrzygnięcie. Komisja może jednocześnie wskazać, jakie są przeszkody powstrzymujące ją od wydania ostatecznej pozytywnej decyzji. Od wnioskodawcy zależy, czy spełni stawiane warunki. Rozporządzenie nr 139/2004 daje Komisji prawo do żądania wszelkich niezbędnych informacji i przeprowadzenia koniecznych inspekcji. Negocjacje odbywają się w grupach roboczych. Biorą w nich udział merytoryczni pracownicy Komisji.

Proces połączenia PKN Orlen i Grupy Lotos zainicjowano w lutym 2018 roku, a w lipcu 2019 roku PKN Orlen złożył w Komisji Europejskiej formalny wniosek o zgodę na koncentrację. 14 lipca 2020 roku Komisja Europejska zatwierdziła fuzję, wydając jednak decyzję warunkową, która została udzielona pod siedmioma warunkami. Najważniejsze z nich to:

- zbycie 30 proc. udziałów w Rafinerii Gdańskiej wchodzącej w skład Lotosu wraz z towarzyszącym dużym pakietem praw zarządczych, co da nabywcy prawo do blisko połowy produkcji rafinerii w zakresie ropy naftowej i benzyny; - zbycie 389 stacji detalicznych w Polsce, stanowiących około 80 proc. sieci Lotos, oraz zaopatrywanie tych stacji w paliwa silnikowe; - sprzedaż części infrastruktury logistycznej.

PKN Orlen informował później o szczegółach współpracy z urzędnikami Komisji. "W ramach dokumentacji przekazywanej KE złożony zostanie komplet warunkowych umów sprzedaży na rzecz inwestorów wszystkich aktywów wskazanych przez Komisję Europejską w warunkowej decyzji koncentracyjnej" - przekazał koncern 12 listopada 2021 roku.

20 czerwca 2022 roku PKN Orlen poinformował, że Komisja Europejska zatwierdziła zaproponowanych przez koncern nabywców aktywów. "Komisja zatwierdziła także umowy zawarte z tymi nabywcami" - poinformowano. Stacje benzynowe Lotosu sprzedano węgierskiemu MOL-owi, a 30 proc. udziałów w gdańskiej rafinerii nabył Saudi Aramco

18 listopada Business Insider podał, że z umowy Orlenu z Saudi Aramco dotyczącej sprzedaży udziałów w Rafinerii Gdańskiej usunięto dwie klauzule, co prowadzi do tego, że saudyjska spółka "uzyska znacznie większą swobodę w dysponowaniu swoimi udziałami w nabywanych aktywach". Portal podał, że takiej zmiany miała się domagać Komisja Europejska. Bruksela rzeczywiście ingerowała w kształt ostatecznej umowy Orlen-Saudi Aramco, choć nie w ten sposób, o którym mówią lub sugerują Daniel Obajtek i członkowie rządu.

Komisja Europejska zażądała wykreślenia z umowy dwóch klauzul. Pierwsza - tak zwany lock-up period - mówiła o tym, że Saudi Aramco przez trzy lata nie może zbywać zakupionych udziałów. Druga - right of first offer - miała zapewniać Orlenowi prawo pierwokupu w sytuacji, gdy Saudi Aramco chciałoby sprzedać swoje udziały. "Zniknięcie obu klauzul powoduje, że Saudyjczycy nie muszą czekać trzy lata z decyzją o ewentualnym zbyciu swoich udziałów w Rafinerii Gdańskiej czy innych aktywów Lotosu, które przejmą i nie muszą ich w pierwszej kolejności oferować polskiej stronie" - wyjaśniał portal.

Powyższe informacje udało się nam potwierdzić w źródłach w Komisji Europejskiej w Brukseli. Dowiedzieliśmy się również, że Umowa Sprzedaży Akcji i Zakupu Orlenu z Aramco nie zawiera okresu lock-up ani prawa pierwszej oferty. Według naszych informacji KE nalegała na pozbycie się wspomnianych klauzul, ponieważ mogły one znacznie ograniczyć możliwość zbycia przedsiębiorstw przez kupujących i pozwoliłyby Orlenowi na ich ponowne przejęcie w późniejszym terminie.

W odpowiedzi na doniesienia Business Insidera pojawiło się oświadczenie Orlenu, a Daniel Obajtek apelował w mediach społecznościowych o nieuleganie "dezinformacji". "Przejęcia zrealizowane przez Grupę ORLEN fundamentalnie zwiększają bezpieczeństwo energetyczne Polski. Czasy, w których możliwa była niekontrolowana sprzedaż kluczowych aktywów energetycznych bezpowrotnie minęły" - komentował 18 listopada na Twitterze.

14 grudnia dziennikarze magazynu "Czarno na białym" TVN24 opublikowali fragmenty projektu umowy pomiędzy PKN Orlen a Saudi Aramco. Nie jest jasne, czy projekt jest tożsamy z ostateczną wersją podpisanej umowy, ale wiele na to wskazuje. Orlen po publikacji reportażu wydał oświadczenie, w którym nie podważył przedstawionych w materiale kwestii dotyczących zapisów projektu umowy.

Jak poinformowali, w projekcie było zapisane prawo weta, które daje możliwość zablokowania podstawowych czynności przy prowadzeniu firmy - uchwalenie coroczne biznesplanu, udzielenie nadzwyczajnego finansowania, powołanie jakichkolwiek spółek zależnych lub ich zbycie, wszystkie inwestycje powyżej 500 milionów złotych. W projekcie jest też zapis zobowiązujący PKN Orlen do zapłaty pół miliarda dolarów kary, jeśli w istotny sposób naruszy umowę na dostawy ropy. - [Saudi Aramco] ma prawo skutecznie oprotestować wszelkie zmiany lub modyfikacje umowy spółki - komentował w "Czarno na białym" Piotr Woźniak, były minister gospodarki. - To jest najdalej idące ograniczenie, jakie można sobie narzucić - dodawał.

16 grudnia pięć senackich komisji przyjęło na wspólnym posiedzeniu uchwały, w których wnioskują o zbadanie połączenia PKN Orlen z Lotosem przez NIK i prokuraturę. "Mamy do czynienia z niezrozumiałym dla mnie największym skandalem gospodarczym, gdzie podjęto decyzję, w której nie można się doszukać ani jednego istotnego, korzystnego z punktu widzenia skarbu państwa argumentu" - oceniał obecny na posiedzeniu były minister gospodarki Janusz Steinhoff.

Zapytaliśmy Komisję Europejską o jej ostateczną zgodę na fuzję PKN Orlen i Grupy Lotos. "Komisja sprawdziła, czy proponowany nabywca spełnia wymogi dotyczące nabywcy (tj. niezależność, niezbędne środki finansowe, potwierdzona odpowiednia wiedza specjalistyczna, zachęta i zdolność do utrzymania i rozwoju zbywanego przedsiębiorstwa, brak obaw prima facie - na pierwszy rzut oka - dotyczących konkurencji) oraz czy przedsiębiorstwo zostanie zbyte w sposób zgodny z decyzją Komisji i zobowiązaniami" - czytamy w oświadczeniu służb prasowych Komisji.

Trzech prawników, ekspertów z zakresu prawa gospodarczego i europejskiego, z którymi rozmawiał Konkret24, podkreśla jednak, że jedynym celem działania Komisji jako organu kontrolującego połączenie spółek jest ustalenie, czy proces ten odbywa się z poszanowaniem unijnych reguł konkurencji. W tym zakresie KE działa w ramach ściśle określonych w rozporządzeniu nr 139/2004, a więc nie ocenia korzyści kontrahentów czy wpływu umowy na bezpieczeństwa energetyczne danego kraju. W tym kontekście wypowiedzi sugerujące szczególną rolę Komisji Europejskiej w procesie fuzji PKN Orlen i Grupy Lotos mogą wprowadzać w błąd.

Adwokat i ekspert prawa handlowego prof. dr hab. Michał Romanowski wyjaśnia, że Komisja, analizując fuzję Orlenu i Lotosu, prawdopodobnie zwróciła uwagę, że przy fuzji obu spółek rynek zostałby zdominowany przez jeden podmiot. Jako warunek udzielenia zgody na połączenie wskazała zatem sprzedaż części aktywów. - W takiej sytuacji istotne jest, żeby podmiot nabywający aktywa rzeczywiście przejmował nad nimi kontrolę. Żeby nie było takiej sytuacji, że podmiot sprzedający aktywa faktycznie zachowywał nad nimi kontrolę - mówi prof. Romanowski.

Również dr hab. prof. Maciej Bernatt, kierownik Centrum Studiów Antymonopolowych i Regulacyjnych na Wydziale Zarządzania UW, zwraca uwagę, że "w postępowaniu w sprawach kontroli koncentracji prowadzonych przez Komisję Europejską na podstawie Rozporządzenia 139/2004 celem jest zbadanie, czy zgłoszona koncentracja doprowadzi do istotnego ograniczenia konkurencji". - Tak było również w sprawie Orlen/Lotos. Celem Komisji było więc zbadanie, czy nabycie Lotosu przez Orlen nie doprowadzi do ograniczenia konkurencji - mówi. - Postawa Komisji w ramach tego całego procesu była więc merytoryczna i służyła ochronie konkurencji na rynku wewnętrznym UE - dodaje.

Profesor Michał Romanowski zapytany o polityków, którzy podkreślają, że sprzedaż udziałów w gdańskiej spółce rafineryjnej odbywała się pod kontrolą Komisji Europejskiej, odpowiada: - Takie wypowiedzi sugerują, że umowa przeszła jakiś test przed Komisją Europejską, tyle że to nieprawda.

Ekspert zaznacza, że KE warunkowała zgodę na fuzję od otwarcia rynku na innego gracza i tylko pod tym kątem analizowała umowę. - Komisja nie zajmowała się tym, jaka w umowie jest kara umowna. Nie patrzyła na inne postanowienia – mówi Romanowski. - Jedynym kryterium działania Komisji Europejskiej w sprawie zawieranych umów jest pilnowanie tego, żeby nastąpiło oddanie kontroli - dodaje.

Tego samego zdania jest prof. dr hab. Robert Grzeszczak, prawnik z Katedry Prawa Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego. - Komisja Europejska ma duże uprawnienia co do kontroli skutków zapowiadanych fuzji. Chodzi zwłaszcza o to, czy nie dojdzie do uzyskania pozycji dominującej i skutków dla konkurencji na danym rynku. Dlatego takie połączenia są kontrolowane i są w tej sprawie prowadzone rozmowy z Komisją przez wnioskujących o zgodę na połączenia. Natomiast kiedy Komisja da zielone światło, to takie szczegółowe rzeczy, jak np. rodzaj i zakres kar, są już poza nią - mówi.

Profesor Romanowski pytany, czy daleko idąca ingerencja Komisji Europejskiej w kształt umowy nie nosi znamion nadużycia przepisów, zaprzecza. - Moim zdaniem jest absolutna logika w tym wszystkim. Logika zmierzająca do utrzymania konkurencji na rynku - zaznacza.

Jednocześnie Romanowski podkreśla, że otworzenie się na nowy podmiot i zgoda na zbycie strategicznych aktywów było warunkiem fuzji Orlenu z Lotosem. - Jeżeli Orlen w pełni obiektywnie przedstawiałby sytuację, to mógłby powiedzieć, że w interesie państwa polskiego jest oddanie kontroli nad częścią aktywów, które były pod kontrolą państwa po to, żeby zapewnić bezpieczeństwo państwa. Sprzedajemy rafinerię po to, żeby było bezpiecznie. Oni mówią jednak coś innego: łączymy, żeby było bezpieczniej i nadal utrzymujemy kontrolę - zauważa prof. Romanowski. Jego zdaniem jednak na takie rozwiązanie Komisja Europejska by się nie zgodziła. Prawo pierwokupu byłoby bowiem sprzeczne z zachowaniem zasad konkurencji. - Komisja mówi tak: "nie możesz Orlenie sprzedać w taki sposób, że to, co sprzedajesz, wraca w twoje ręce". Komisja nie zajmuje się dbaniem, czy zawierana umowa jest korzystna, czy niekorzystna dla Orlenu, czy dla bezpieczeństwa Polski. Zajmuje się dbaniem o to, żeby na rynku była konkurencja - kwituje prof. Romanowski.