Burza wokół KPO. Jak wydawano w innych krajach UE. Dlaczego w Polsce inaczej

Po ujawnieniu 8 sierpnia 2025 roku, na jakie projekty przeznaczono środki z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO), w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej pracuje sztab kryzysowy mający wyjaśnić wszystkie nieprawidłowości. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości prowadzi kontrole wśród pięciu operatorów, którzy odpowiadali za selekcję beneficjentów dotacji. Trwa także kontrola w samej PARP. Prokuratura Regionalna w Warszawie podjęła z urzędu czynności sprawdzające, lecz 11 sierpnia postępowanie w sprawie dotacji z KPO zostało przekazane do Prokuratury Europejskiej. 

Na konferencji 11 sierpnia premier Donald Tusk informował, że na razie nie stwierdzono "korupcji czy kradzieży tych środków, a raczej beztroskie wydawanie na rzeczy, które słusznie zastanawiają ludzi". Zapytany o audyt prowadzony przez PARP, Tusk stwierdził, że "program finansowania strat polskich hotelarzy, restauratorów, dostawców żywności (...) to jest program, który wymyślił PiS". Wyjaśniał:

Według premiera problem z KPO polega m.in. na tym, "że Polska mogła przez PiS-owskie zablokowanie nie zdążyć wydać tych środków". - W związku z tym szukano różnych sposobów, żeby możliwie szybko jak najwięcej pieniędzy trafiło do polskich beneficjentów, bo inaczej te środki by po prostu przepadły - tłumaczył.

Tego samego dnia wicepremier, minister finansów Andrzej Domański w programie "Jeden na jeden" w TVN24 mówił, że "sam sposób dzielenia KPO został jeszcze określony przez rząd Morawieckiego". Przyznał jednak, że po przejęciu władzy "można było kryteria na pewno zmieniać" i w prowadzonych teraz kontrolach "trzeba ocenić, w którym momencie można było te kryteria jeszcze zmienić".

Obecna burza wokół dotacji z KPO dotyczy środków dla branży HoReCa (hotelarsko-gastronomiczna). W ramach jednego z komponentów KPO - "Odporność i konkurencyjność gospodarki" - dla przedsiębiorców z tego sektora przeznaczono 1,26 mld zł. To mniej niż pół procent wartości całego KPO. W ramach programu "Ograniczenie wpływu COVID-19 i skutków spowodowanego przez niego kryzysu na przedsiębiorstwa" zdecydowano się wesprzeć branże, które najbardziej ucierpiały w pandemii. Pieniądze miały iść na unowocześnienie lub dywersyfikację działalności, by stworzyć firmom warunki do budowania odporności na wypadek kolejnych kryzysów. Złożono ponad 13 tys. wniosków. Wsparcie miało charakter refundacyjny - wymagano wkładu własnego w wysokości co najmniej 10 proc. inwestycji. Po ujawnieniu nieprawidłowości w dotacjach internauci publikowali zaskakujące przykłady zaakceptowanych wniosków, np. na kurs gry w brydża online, zabudowę garderoby, domek na wodzie czy wirtualną strzelnicę, ale wytykali też dotacje na jachty czy ekspresy do kawy. Z danych PARP wynika, że zawarto 3005 umów, a wypłacono dotychczas 110 mln zł.

CZYTAJ TEŻ W KONKRET24: Afera z KPO. Mapa pokazała zaskakujące dotacje. Jak o nich decydowano

O tym, że fundusz był związany z pandemią COVID-19 i jej skutkami, mówił też 11 sierpnia wicepremier Domański: - Pamiętajmy: KPO to program, który został opracowany między innymi po to, aby firmy dotknięte lockdownami, firmy dotknięte przez pandemię, mogły się odbudować.

To istotne, ponieważ dziś o pandemii COVID-19 i kryzysie, który spowodowała, nieco zapominamy. Jak również o tym, że inne państwa Unii Europejskiej dużo wcześniej otrzymały pieniądze z funduszu stworzonego na wspomożenie gospodarek po pandemii. Przedstawiamy, jak tworzono kryteria podziału środków i na co pieniądze z KPO wydawano w innych krajach UE.

Żeby zrozumieć, co się dzieje teraz z polskim KPO, wyjaśnijmy najpierw, w jakich okolicznościach powstał unijny Fundusz Odbudowy, z którego środki wydaje obecnie m.in. Polska. W kwietniu 2020 roku, a więc podczas pierwszej fali pandemii COVID-19 i podczas trwających lockdownów, Komisja Europejska zaproponowała utworzenie funduszu, który pomoże europejskim firmom wyjść z kryzysu wywołanego zamrożeniem gospodarki. Od jesieni 2020 roku kraje mogły negocjować z Komisją Europejską kształt krajowych planów odbudowy (KPO) - miały w nich określić, na jakie inwestycje i reformy chciałyby otrzymać środki, by odbudować swoje gospodarki po pandemii.

Bruksela wymagała jedynie, by w tych krajowych planach pojawiło się sześć komponentów, takich jak transformacja cyfrowa czy odporność i konkurencyjność gospodarki. Natomiast same kraje członkowskie w drodze negocjacji z KE miały określić, jak dokładnie chcą realizować te zadania. KE nie wskazywała, które sektory trzeba wspomóc pieniędzmi z KPO.

Pomoc dla sektora HoReCa, turystyki i kultury - zgodnie z tym, co mówił Donald Tusk - rzeczywiście pojawiła się już w pierwszej wersji polskiego KPO złożonej do Brukseli w maju 2021 roku. Ze strony rządu Mateusza Morawieckiego ten dokument negocjowało Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, nadzorowane w tym okresie przez Grzegorza Pudę.

W czasie negocjacji trwających od jesieni 2020 do maja 2021 roku Polska doświadczyła drugiej i trzeciej fali zachorowań na COVID-19, więc wiele rozwiązań w ramach KPO tworzono z myślą o kolejnych falach lub nawet kolejnych pandemiach - wówczas koniec pandemii wydawał się odległy.

Dlatego w polskim KPO w ramach obowiązkowego komponentu "Odporność i konkurencyjność gospodarki" zapisano: "Inwestycje dla przedsiębiorstw w produkty, usługi i kompetencje pracowników oraz kadry związane z dywersyfikacją działalności". Wyjaśniono, że pandemia już na tamtym etapie dotknęła przedsiębiorstwa "z takich branż jak sektor HoReCa, turystyka, kultura" i dlatego "kluczowym wyzwaniem dla zapewnienia odbudowy oraz długotrwałej odporności (elastyczności) na szoki wywoływane zjawiskami kryzysowymi jest realizacja nowych ścieżek rozwoju przedsiębiorstw lub dywersyfikacja działalności gospodarczej". To właśnie dywersyfikacja ma "wzmocnić pozycję firm w kontekście ewentualnych negatywnych zjawisk (jak pandemia i lockdown) w przyszłości".

Na ten cel w KPO przewidziano 500 mln euro, które musiało zostać rozliczone do połowy 2026 roku.

Piotr Wołejko, członek Federacji Przedsiębiorców Polskich oraz Komitetu Monitorującego Krajowy Plan Odbudowy, w rozmowie z Konkret24 podkreśla jednak, że wybór branż przez Polskę nie był żadnym ewenementem: - Idea pomocy sektorowi HoReCa leżała u zarania tworzenia KPO na szczeblu europejskim, ponieważ ci przedsiębiorcy szczególnie mocno ucierpieli z powodu pandemii.

Wołejko zaznacza, że problemem polskiego KPO w tym aspekcie było opóźnienie w wypłacaniu środków powstałe w okresie rządów Zjednoczonej Prawicy. - Te środki można było wydawać już od 2022 roku i wtedy było już wielu beneficjentów, którzy powinni tę pomoc otrzymać. Przez to, że mieliśmy ponad dwa lata opóźnienia, część firm, która znalazła się w najgorszej sytuacji, zdążyła już zbankrutować i nie załapała się na pomoc - tłumaczy.

I tu pojawia się pytanie: skoro Polska dostała pieniądze z KPO z takim opóźnieniem, dlaczego nowy rząd po odblokowaniu środków w 2024 roku nie zmodyfikował inwestycji dotyczących pieniędzy dla sektora HoReCa, turystyki i kultury zapisanych jako "dywersyfikacja działalności"?

Piotr Wołejko wyjaśnia, że rewizje KPO dokonane przez nowy rząd objęły inne inwestycje i reformy, natomiast gdyby zrezygnowano z tych akurat inwestycji, oznaczałoby to rezygnację z pół miliarda euro przewidzianego w KPO dla przedsiębiorców. Dlatego obecny rząd kontynuował plan przygotowany w czasach pandemii za rządu Morawieckiego.

- Teraz pada kolejny argument: dlaczego wydajemy te środki na to, a nie na przykład na szpitale? Odpowiedź brzmi: bo te środki można było wydać tylko na to, na co wynegocjowaliśmy z Komisją Europejską w ramach KPO. Gdyby one nie popłynęły do branży HoReCa, zostałyby po prostu niewydane i wróciłyby do Brukseli. Ponadto te pół miliarda euro Polska i tak musiałaby spłacić w ramach pożyczki zaciągniętej przez Unię na cały Fundusz Odbudowy, z którego finansowane jest KPO - tłumaczy Piotr Wołejko.

I analizuje: - To zrozumiałe, że rząd próbował wydać jak najwięcej przyznanych środków z KPO, żeby ich nie stracić. Sama skala 800 tysięcy umów podpisanych w ciągu półtora roku to coś niesamowitego. A gdy trzeba wydać dużo pieniędzy w krótkim czasie, trzeba trochę luzować kryteria. W tym przypadku może poluzowano za bardzo. Poza tym ujawniły się deficyty w samym ocenianiu wniosków, które PARP zleca operatorom regionalnym. Ci natomiast wynajmują ludzi, żeby dać radę przerobić te tysiące wniosków o dofinansowanie.

Tak więc rząd Donalda Tuska przejął założenie dofinansowania sektora HoReCa z KPO wynegocjowane przez poprzedników. Jednak konkretne warunki przyznawania środków w ramach tej inwestycji Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości stworzyła sama - w kwietniu 2024 roku.

Jak poinformowało nas MFiPR 8 sierpnia, owe warunki uzyskania wsparcia były następujące: - prowadzenie działalności w branży hotelarstwo, gastronomia, kultura, turystyka, zarówno w okresie pandemii, jak i obecnie - inwestycja nie wspiera przebranżowienia; - udokumentowany spadek obrotów w okresie pandemii; - racjonalne i uzasadnione wydatki inwestycyjne pozwalające na rozwój przedsiębiorstwa; - niewyrządzanie znaczącej szkody dla środowiska; - przestrzeganie zasad horyzontalnych UE, takich jak np. niedyskryminacja i równość szans ze względu na płeć. Dodatkowo punktowany były większy wkład własny, dodatkowe efekty zwiększające cyfryzację lub przyczynianie się do celów Zielonego Ładu UE, lokalizacja na obszarach o ponadprzeciętnym bezrobociu lub zagrożonych trwałą marginalizacją.

To wtedy ustalono m.in., że by móc się ubiegać o dotację, obroty wnioskodawcy musiały spaść w czasie pandemii co najmniej o 30 proc. A potem ten warunek poluzowała - do 20 proc. - minister funduszy Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz. Potwierdziła to we wpisie z 11 sierpnia 2025 roku. Jak wyjaśniła, pierwszy warunek był zbyt restrykcyjny dla wielu firm, co groziło niewydaniem pełnej puli przyznanych środków.

Przypomnijmy, że Katarzyna Duber-Stachurska - prezeska PARP w czasie, gdy tworzono kryteria przyznawania środków - pod koniec lipca 2025 roku została odwołana ze stanowiska.

Odnosząc się do mechanizmu przyznawania środków przedsiębiorcom na "dywersyfikację działalności", Piotr Wołejko mówi: - W dużej mierze mamy obecnie do czynienia z kryzysem komunikacyjnym, a nie z problemem polegającym na tym, że pieniądze przekazano na niewłaściwe cele. Być może w części tak, ale pewnie w zdecydowanej większości nie.

Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej wyjaśniło nam, że poprzez dywersyfikację rozumiano "wzmocnienie prowadzonej działalności przedsiębiorstwa, realizację nowych projektów, jak również przejście z jednego profilu działalności na inny profil działalności w ramach sektorów hotelarstwo, gastronomia (HoReCa), turystyka lub kultura" objętych odpowiednimi kodami PKD. Oraz że dywersyfikacja nie mogła powodować rezygnacji wnioskodawcy z działalności w tych wskazanych sektorach.

Piotr Wołejko przypomina, że Fundusz Odbudowy i Zwiększania Odporności to unijny instrument pocovidowy. Wziął się właśnie z potrzeby odbudowy i zwiększania odporności firm, co można rozumieć różnie. - Słowo "dywersyfikacja" robi teraz karierę, ale moim zdaniem jak najbardziej wpisuje się w kwestię budowy odporności. Widziałem już takie projekty, że ktoś kupił mobilny ekspres do kawy, restauracja kupiła food trucka - a ludzie pytają, po co to wszystko. Właśnie w celu dywersyfikacji jako zwiększenia odporności. Jeżeli znowu będzie pandemia i lockdown, zostanie zamknięta kawiarnia czy pizzeria, a ktoś będzie miał możliwość sprzedawania kawy czy pizzy, jeżdżąc po okolicy, to czy jego odporność na pandemię jest mniejsza czy większa? Czy jest lepiej przygotowany na kryzys czy gorzej? - tłumaczy ekspert. - Możemy tutaj sobie szeroko to analizować, lecz w ostatecznym rozrachunku chodziło o zwiększenie odporności, więc każda inwestycja, która by tę odporność firm zwiększała, się kwalifikuje. Nawet te wyśmiewane jachty, które nadmorskim restauracjom mogą posłużyć do zarabiania na wynajmie, gdyby znowu je zamknięto - mówi. I dodaje: - Pamiętajmy, w jakim momencie tworzono i negocjowano KPO oraz jakie były wtedy realia i prognozy.

Piotr Wołejko potwierdza, że zapewnienie "odporności i konkurencyjności gospodarki" było wymogiem przy tworzeniu KPO, ale "to, jak każdy kraj wydatkuje środki na ten cel, to już była kwestia jego własnych ustaleń z Komisją Europejską".

Przeanalizowaliśmy więc krajowe plany odbudowy innych państw Unii Europejskiej, przede wszystkim tych, w których turystyka jest ważną gałęzią gospodarki. Nie znaleźliśmy w nich podobnego schematu płatności w ramach dofinansowania branży HoReCa, turystycznej lub kulturalnej - czyli za "dywersyfikację działalności".

Słowo "dywersyfikacja" w kontekście turystyki pojawia się w KPO przygotowanym przez Chorwację, lecz tam oznacza coś innego: zwiększenie atrakcyjności mniej popularnych obszarów kraju, aby zdywersyfikować ofertę turystyczną, poszerzyć ją, a tym samym wydłużyć sezon turystyczny w tym kraju.

Podobne cele wyznaczono sobie na Cyprze. Tam w ramach "wzmacniania odporności gospodarki" z KPO finansowano tworzenie i rozwijanie obiektów związanych z turystyką zdrowotną lub górską, aby "wydłużyć sezon i włączyć Cypr do nowych segmentów rynku". Granty przyznawano także restauracjom, które specjalizują się w tradycyjnej cypryjskiej kuchni.

We Włoszech na wsparcie sektora turystyki, kultury i gastronomii przeznaczono z KPO już ponad 6,5 mld euro, ale firmy mogą otrzymywać dofinansowanie nie na dywersyfikację działalności, tylko na modernizację swoich obiektów czy wdrażanie innowacyjnych rozwiązań technologicznych, które lepiej przygotują te firmy na przyszłe kryzysy. Duża część środków idzie także na szkolenia dla menedżerów i pracowników m.in. w zakresie cyfryzacji.

Bardzo podobny model pomocy wspomnianym branżom ze środków KPO realizują m.in. Hiszpania i Francja. W tym drugim kraju przedsiębiorstwa turystyczne - w tym restauracje i hotele - mogą otrzymać do 18 tys. euro na inwestycje we własną infrastrukturę.

Natomiast w Grecji, gdzie turystyka stanowi jeden z kluczowych elementów gospodarki, na jej rozwój z KPO przewidziano 360 mln euro. Za te pieniądze przewidziano m.in. modernizację ośrodków narciarskich i schronisk górskich, poprawę dostępności plaż, podniesienie kwalifikacji czy przekwalifikowanie pracowników sektora turystycznego oraz cyfryzację przedsiębiorstw turystycznych.

Co jednak ważne: wszystkie wymienione kraje pierwsze środki z KPO w ramach zaliczki otrzymały już w 2021 roku, a pierwsze pełne wypłaty - w 2022 roku. Wiele z programów dla branży turystycznej czy gastronomicznej realizowano bezpośrednio po odmrożeniu gospodarek po pandemii, skorzystały więc te najbardziej potrzebujące firmy.

Większość projektów w krajach UE została już zakończona i rozliczona - podczas gdy Polska dopiero teraz rozstrzyga niektóre konkursy skierowane do sektora HoReCa czy branży kulturalnej. Pierwotnie czas na rozliczenie wszystkich inwestycji ustalono bowiem do połowy 2026 roku, lecz Komisja Europejska zgodziła się przedłużyć ten termin dla Polski do końca 2026 roku.