Według posła Konfederacji Krzysztofa Bosaka uznawanie kamieni milowych niezbędnych do wypłaty środków unijnych odbywa się "na gębę", a Polska nie zna regulaminu ich weryfikacji. Procedury są jednak opisane w dokumentach unijnych, co pokazujemy m.in. na przykładzie kraju, który dostał już środki z Funduszu Odbudowy.
W programie "6. dzień tygodnia w Radiu Zet" w sobotę 17 grudnia politycy dyskutowali m.in. o projekcie nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym złożonym wcześniej przez polityków Prawa i Sprawiedliwości. Według autorów projektu proponowane przepisy miały wypełnić kluczowy kamień milowy wskazany przez Komisję Europejską i niezbędny do wypłaty środków z Krajowego Planu Odbudowy. Prowadzący program Andrzej Stankiewicz zacytował wypowiedź ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry, który zapewnił, że jego zarówno jego resort, jaki i partia Solidarna Polska nie zaakceptują projektu pisanego "w uzgodnieniu z Brukselą". Następnie prowadzący zapytał posła Konfederacji Krzysztofa Bosaka: "Pan też uważa, że był dyktat Brukseli, przed którym nie uchylił się minister Ziobro?".
Bosak odpowiedział: "Bruksela nie ma jednej polityki, ponieważ tam nie panują pisemne, zrozumiałe dla wszystkich reguły gry. Tę całą sytuację ocenia grupa komisarzy, która jest w zasadzie ciałem nieformalnym.
To, czy my będziemy mieli zaliczone te kamienie milowe, czy nie, to jest kwestia, w której my nie znamy jakiegoś regulaminu, kto to właściwie nam uznaje. To wszystko odbywa się na gębę i to jest zupełnie niepoważne, i sprzeczne z zasadami praworządności, która byłaby tak rozumiana, że na podstawie przepisów prawa znanych obywatelom zapadają decyzje władz publicznych skutkujące dla obywateli. Tutaj takiej sytuacji nie ma.
Sprawdzamy więc, jakie procedury obowiązują przy weryfikacji i uznawaniu kamieni milowych niezbędnych do wypłaty środków z Funduszu Odbudowy.
Czym są kamienie milowe?
W Krajowym Planie Odbudowy Polska zapisała 49 reform i 53 inwestycje. Od ich realizacji uzależnione są wypłaty środków unijnych z tzw. Funduszu Odbudowy UE, który ma wspierać gospodarki krajów członkowskich w wychodzeniu z gospodarczych skutków pandemii. Wskaźnikami postępów w realizacji konkretnych reform i inwestycji są tzw. kamienie milowe. Jako że na poszczególne reformy i inwestycje składa się po kilka kamieni milowych, łącznie jest ich więcej: w przypadku Polski 283. Dokładnie opisano je w załączniku do decyzji Rady Unii Europejskiej z 17 czerwca zatwierdzającej polski KPO.
Szczegóły dotyczące wypłat i realizacji konkretnych kamieni milowych doprecyzowano natomiast w tzw. porozumieniach operacyjnych podpisanych w grudniu między Polską a Komisją Europejską. Przewidziane dla Polski wypłaty pieniędzy podzielono w nich na dziewięć transz. Kolejne wnioski o wypłatę można składać co pół roku. W dokumentach unijnych jasno określono także, które reformy i inwestycje, a tym samym które kamienie milowe, należy zrealizować w danym terminie, żeby móc wnioskować o konkretną transzę pieniędzy.
Najlepiej pokazać to na przykładzie: aby otrzymać pierwszą część unijnych pieniędzy - 2,85 mld euro - Polska do końca czwartego kwartału 2022, czyli do końca roku, musi zrealizować 28 kamieni milowych. Wśród nich znajdują się m.in. te najgłośniejsze, dotyczące sądownictwa: "wejście w życie reformy wzmacniającej niezależność i bezstronność sądów" i "reforma mająca na celu naprawienie sytuacji sędziów dotkniętych orzeczeniami Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych i immunitetów sędziowskich". Poza nimi jednak wypłata jest też uzależniona np. od "wejścia w życie nowej ustawy w celu zwalczania nieuczciwych praktyk handlowych w relacjach między przedsiębiorcami w łańcuchu dostaw produktów rolnych i spożywczych" czy "aktualizacji Krajowego Programu Ochrony Powietrza".
Na przykładzie tego ostatniego można też pokazać, czym różnią się kamienie milowe od reform. Aktualizacja Krajowego Programu Ochrony Powietrza jest częścią reformy "Czyste powietrze i efektywność energetyczna". Aby w pełni ją zrealizować, trzeba wypełnić łącznie pięć kamieni milowych: poza aktualizacją programu jeszcze m.in. "wejście w życie rozporządzenia określającego standardy jakości paliw stałych z biomasy" czy "wejście w życie znowelizowanego rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie norm jakościowych dla paliw stałych". Nie wszystkie jednak są konieczne do złożenia pierwszego wniosku o płatność.
Czy przy wskaźnikach wykonania reform, jakimi są kamienie milowe, ustalono jeszcze wskaźniki wykonania ich samych czy nie wiemy, "kto to właściwie nam uznaje" i "wszystko odbywa się na gębę", jak mówił Krzysztof Bosak? Ustalono. Takie wskaźniki nazywa się mechanizmami weryfikacji, a procedura ich zatwierdzania również została jasno określona w dokumentach.
Czym są mechanizmy weryfikacyjne kamieni milowych?
Taki mechanizm weryfikacji otrzymał każdy kamień milowy. Trzymając się przykładu reformy "Czyste powietrze i efektywność energetyczna", w porozumieniach operacyjnych określono, że dowodem wykonania kamienia milowego "Aktualizacja Krajowego Programu Ochrony Powietrza" będzie "dokument podsumowujący, uzasadniający należycie, w jaki sposób kamień milowy (w tym wszystkie elementy składowe) został zrealizowany w zadowalający sposób. Dokument ten musi zawierać jako załącznik następujące dokumenty dowodowe: kopię zaktualizowanego Programu przyjętego przez Ministra Klimatu i Środowiska oraz link do strony internetowej, na której dostępny jest Program". Natomiast "wejście w życie rozporządzenia określającego standardy jakości paliw stałych z biomasy" należy udowodnić "kopią publikacji w Dzienniku Urzędowym, wraz z dokumentem należycie uzasadniającym, w jaki sposób kamień milowy (w tym wszystkie elementy składowe) został zrealizowany w sposób zadowalający".
Jak wygląda procedura weryfikacji wykonania kamieni milowych?
Zgodnie z porozumieniami operacyjnymi w Polsce na poziomie krajowym to Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej jest odpowiedzialne "za monitorowanie realizacji planu, weryfikację realizacji kamieni milowych, raportowanie do Komisji Europejskiej, ustalanie procedur realizacji audytu oraz sporządzanie i składanie wniosków o płatność do Komisji Europejskiej". Oznacza to, że każde ministerstwo realizuje swoje kamienie milowe (np. dla reformy "Czyste powietrze i efektywność energetyczna" to Ministerstwo Klimatu i Środowiska), a następnie przekazuje rezultaty do ministerstwa funduszy, które musi zweryfikować ich wykonanie i wysłać wniosek o płatność do Komisji Europejskiej.
Jako że polski rząd wciąż nie złożył wniosku o płatność, dokładną procedurę można pokazać chociażby na przykładzie Portugalii, która złożyła już dwa takie wnioski: pierwszy w styczniu 2022, a drugi we wrześniu 2022. Składając każdy z nich, portugalski rząd załączył listę wymaganych kamieni milowych wraz z potwierdzeniem ich wykonania, czyli tzw. mechanizmem weryfikacji.
Na przykład jednym z kamieni milowych było "podpisanie umowy na budowę szybkiej linii autobusowej pomiędzy Praça do Império i Praça de Mouzinho de Albuquerque w Porto". Autorzy wniosku o płatność na potwierdzenie wykonania tego zobowiązania załączyli więc dokument podsumowujący realizację wraz z umową między zarządzającą systemem transportu publicznego w Porto firmą Metro do Porto a wykonawcą prac, uchwałą zarządu Metro do Porto o zamówieniu publicznym i ogłoszeniem o przetargu wraz z linkami. Jako dodatek Komisji przedstawiono także badanie zapotrzebowania pasażerów związane z projektem, analizę kosztów, opinię techniczną i mapę z zaznaczeniem dokładnych lokalizacji przystanków.
Wniosek o płatność wraz z tak udokumentowanymi 38 kamieniami milowymi Portugalia złożyła w Komisji Europejskiej 25 stycznia 2022 roku. Komisja miała następnie dwa miesiące na wstępną ocenę. W tym przypadku wszystkie 38 kamieni milowych zostało zweryfikowanych jako "zadowalająco spełnione". To jednak nie koniec procedury. Komisja przekazuje swoją wstępną ocenę do Rady do Spraw Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN), prosząc ją o opinię. Opinia ECOFIN, która ma zostać wydana w ciągu maksymalnie czterech tygodni, powinna zostać uwzględniona w ostatecznej ocenie Komisji.
Pozytywna opinia ECOFIN wciąż nie oznacza jednak wypłaty środków dla państwa członkowskiego. Decyzja musi jeszcze przejść procedurę komitetową. Komisja Europejska stosuje ją, kiedy w akcie prawnym przyznano jej uprawnienia wykonawcze. Procedura komitetowa wymaga, aby komitet składający się z przedstawicieli wszystkich krajów UE wydał formalną opinię (zazwyczaj w drodze głosowania) w sprawie środków proponowanych przez Komisję. Akty przyjmuje się większością kwalifikowaną (55 proc. państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności UE). Dopiero po pozytywnej decyzji komitetu złożonego z przedstawicieli wszystkich 27 państw członkowskich UE, Komisja Europejska może wypłacić środki w ramach Funduszu Odbudowy. W przywołanym przypadku Portugalii wniosek został złożony 25 stycznia 2022, Komisja wydała wstępną ocenę po dwóch miesiącach - 25 marca 2022, a ostateczna decyzja o wypłacie środków została ogłoszona 9 maja 2022.
Niewykonanie kamieni grozi wstrzymaniem środków
Co natomiast dzieje się, gdy nie wszystkie kamienie milowe zostaną uznane za "zadowalająco spełnione"? Jak wyjaśnia na swoich stronach Komisja Europejska, "w wyjątkowych okolicznościach, gdy jedno lub więcej państw członkowskich uzna, że istnieją poważne odstępstwa od zadowalającej realizacji odpowiednich kamieni milowych innego państwa członkowskiego, mogą one zwrócić się do przewodniczącego Rady Europejskiej o przekazanie sprawy na następne posiedzenie Rady Europejskiej". Ostatecznie, "jeżeli państwo członkowskie nie zrealizowało w zadowalający sposób kamieni milowych, Komisja nie wypłaci całości lub części wkładu finansowego temu państwu".
Może więc zdarzyć się tak, że Polska złoży wniosek o płatność wraz z dowodami realizacji kamieni milowych, które ministerstwo funduszy uznało za wystarczające, ale przez negatywną opinię Komisji Europejskiej, Rady do Spraw Gospodarczych i Finansowych lub przedstawicieli państw członkowskich co do realizacji kamieni np. dotyczących sądownictwa, środki zostaną zmniejszone lub wstrzymane.
Przedstawiona procedura składania wniosku o płatność wraz z mechanizmem weryfikacji realizacji kamieni milowych zaprzecza więc słowom Krzysztofa Bosaka, że "my nie znamy jakiegoś regulaminu, kto to (kamienie milowe - red.) właściwie nam uznaje" i "to wszystko odbywa się na gębę". Wszystkie zasady zostały nie tylko jasno określone w dokumentach unijnych i porozumieniach między Polską a Komisją Europejską, ale są ogólnodostępne i zebrane na jednej stronie poświęconej polskiemu KPO.
Źródło: Konkret24