"Notatka" czy "instrukcja" MSZ dla prezydenta? Kwestia "dogadania się dwóch ośrodków"

- Przekazałem panu prezydentowi [Karolowi Nawrockiemu] przed jego wyjazdem do Waszyngtonu jeszcze raz potwierdzenie, że rekomendacje rządu, przygotowane na wizytę pana prezydenta, pozostają w mocy - powiedział premier Donald Tusk przed wtorkowym posiedzeniem Rady Ministrów. - Jedno jest pewne: że prezydent Nawrocki wie dokładnie od nas, czego Polska oczekiwałaby po tej wizycie - dodał premier. Odniósł się tym samym do ujawnienia stanowiska rządu przekazanego prezydentowi przed jego wizytą w Stanach Zjednoczonych. Wspomniane stanowisko rządu przez polityków z Kancelarii Prezydenta i opozycji jest nazywane "instrukcją".

Trzydniowa wizyta prezydenta zacznie się 2 września - wieczorem prezydent Karol Nawrocki przyleci do USA. Dzień później spotka się w Białym Domu z prezydentem Stanów Zjednoczonych Donaldem Trumpem. Zaplanowano też rozmowy plenarne obu delegacji. Z kolei 2 września wicepremier i szef Ministerstwa Spraw Zagranicznych Radosław Sikorski spotka się z amerykańskim odpowiednikiem - sekretarzem stanu Markiem Rubio.

Kilka dni wcześniej i tak już trudne relacje między rządem a prezydentem zaognił wyciek niejawnej notatki MSZ. Chodzi o "Stanowisko Rządu RP w sprawie wizyty Prezydenta RP w Stanach Zjednoczonych" - tak zatytułowany dokument resort spraw zagranicznych przekazał pod koniec sierpnia Kancelarii Prezydenta. Jego treść ujawniono 28 sierpnia w Kanale Zero, co skrytykował między innymi minister Sikorski.

Licząca nieco ponad stronę notatka resortu m.in. stwierdza, że rezultaty rozmów w Waszyngtonie "powinny w sposób jednoznaczny potwierdzić stabilny, ponadpartyjny i niezmienny od trzydziestu pięciu lat charakter poparcia politycznego oraz społecznego w Polsce dla pomyślnego rozwoju strategicznych i przyjacielskich relacji Rzeczpospolitej Polskiej i Stanów Zjednoczonych". Stosowane tam frazy to na przykład "najważniejsze będzie", "zgadzamy się, że" czy "priorytetowe znaczenie będzie miało".

2 września Kancelaria Prezesa Rady Ministrów opublikowała w mediach społecznościowych nagranie, na którym wicepremier i minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski zwrócił się do prezydenta Karola Nawrockiego. Szef MSZ odniósł się do dwóch wizyt przedstawicieli polskich władz w Stanach Zjednoczonych: jego własnej (i spotkania z sekretarzem stanu Markiem Rubio) i prezydenta Karola Nawrockiego (i spotkania z prezydentem Donaldem Trumpem).

"Szanowny panie prezydencie. Obydwaj będziemy w Stanach Zjednoczonych, będziemy prowadzić rozmowy na swoich szczeblach. (...) Dla ułatwienia panu pracy Rada Ministrów przyjęła stanowisko. Tak aby pan prezydent wiedział, czego się trzymać w rozmowach" - powiedział Sikorski.

Podkreślił, że rządowi najbardziej zależy na dwóch kwestiach: "aby prezydent opowiedział o faktycznych celach Putina w Ukrainie i zabiegał o sprawiedliwy pokój dla Ukrainy" oraz by "zapobiegł redukcji amerykańskich wojsk w Europie, w szczególności w Polsce". Szef polskiej dyplomacji podkreślił, że prezydent otrzymał "obszerne materiały Ministerstwa Spraw Zagranicznych".

Do notatki odniósł się w mediach społecznościowych szef prezydenckiej kancelarii minister Zbigniew Bogucki. Napisał: "'Instrukcja' wicepremiera Sikorskiego jest śmieszna! Instrukcje to mogą wydawać wiceministrom, urzędnikom czy wojewodom - ale na pewno nie Prezydentowi RP, który ma najsilniejszy mandat w państwie, pochodzący z wolnych i powszechnych wyborów". I dodał: "Minister Sikorski chce dyktować Prezydentowi RP, co ma mówić, a czego nie mówić. Serio? Prezydent @NawrockiKn nie potrzebuje podpowiedzi – mówi językiem polskich interesów, a nie rządowych kompleksów".

Co więcej, okazuje się, że polskiemu prezydentowi nie będzie towarzyszyć żaden przedstawiciel MSZ. Dlaczego? "Nie dostaliśmy po prostu zaproszenia" - wyjaśniała wiceszefowa resortu Anna Radwan-Röhrenschef. W radiowej Jedynce przypomniała też, że od wielu lat istniała tradycja, zgodnie z którą Kancelaria Prezydenta zwracała się z prośbą o udział wiceministrów w delegacjach zagranicznych.

To kolejna odsłona sporu kompetencyjnego między prezydentem a rządem o to, kto prowadzi politykę zagraniczną Polski - czy odpowiada za nią głowa państwa, czy Rada Ministrów z premierem i ministrem spraw zagranicznych? Pytanie to okazuje się szczególnie problematyczne, gdy prezydent i premier są z przeciwnych obozów politycznych. To tak zwana kohabitacja (z franc. cohabitation - współzamieszkiwanie).

Po 1989 roku z kohabitacją mieliśmy do czynienia sześciokrotnie: - w latach 1993-1995 - prezydentem był wywodzący się z NSZZ "Solidarność" Lech Wałęsa, a rząd tworzyła koalicja SLD-PSL; - w latach 1997-2001 - prezydentem był Aleksander Kwaśniewski wywodzący się z SLD, a rząd tworzyła koalicja AWS-UW, a potem samo AWS; - w 2005 roku (przez dwa miesiące) - prezydentem był jeszcze Kwaśniewski, ale rząd tworzył już PiS; - w latach 2007-2010 - prezydentem był Lech Kaczyński wywodzący się z PiS, a rząd tworzyła koalicja PO-PSL; - w 2015 roku (przez niecałe cztery miesiące) - prezydentem był Andrzej Duda wywodzący się z PiS, a rządziła jeszcze koalicja PO-PSL; - od końca 2023 roku - od dojścia do władzy obecnej koalicji rządzącej prezydentem był najpierw Andrzej Duda, a od sierpnia 2025 - Karol Nawrocki.

Kohabitacje w kontekście polityki zagranicznej miały różne odcienie - częściej rząd i prezydent spierali się, niż współpracowali. Prawdopodobnie najbardziej intensywnie było w latach 2007-2010 - wtedy doszło do tzw. sporu o krzesło. Lech Kaczyński z Donaldem Tuskiem spierali się, kto ma reprezentować Polskę na unijnych szczytach i podczas innych międzynarodowych wizyt. Najbardziej spektakularną odsłoną tego sporu była sytuacja z października 2008 roku, gdy kancelaria premiera odmówiła prezydentowi, który chciał lecieć na szczyt do Brukseli, rządowego samolotu, uznając to za jego "prywatną podróż". Lech Kaczyński poleciał wówczas wyczarterowaną maszyną (więcej o prawnych konsekwencjach tego sporu w dalszej części tekstu - red.).

Prezydent Andrzej Duda - przed zbliżającymi się wyborami parlamentarnymi w 2023 roku i wobec zapowiedzianej polskiej prezydencji w Radzie UE w pierwszej połowie 2025 roku - przesłał do Sejmu, a ten ekspresowo przegłosował ustawę o współpracy rządu z prezydentem i parlamentem w zakresie członkostwa Polski w UE. Jak wówczas wyjaśnialiśmy w Konkret24, oznacza ona, że bez zgody prezydenta rząd nie może wysłać do Brukseli żadnego swojego kandydata na ważne stanowiska urzędnicze w UE. Natomiast prezydent może brać udział w unijnych szczytach - nie potrzebuje niczyjej zgody.

Eksperci, z którymi wówczas rozmawialiśmy, oceniali, że tzw. ustawa kooperacyjna jest przynajmniej częściowo niekonstytucyjna. Tak też oceniają ją teraz. "Jest ona niekonstytucyjna w tych obszarach, gdzie daje prezydentowi uprawnienia władcze, jak np. sprzeciw wobec kandydatury. W pozostałym zakresie rozwija ona zasadę współdziałania władz" - komentuje dr Marcin Krzemiński, konstytucjonalista z Uniwersytetu Jagiellońskiego. "Rozwiązania wprowadzone tą ustawą mogą budzić wątpliwości konstytucyjne. Na dziś ustawa ta cieszy się domniemaniem konstytucyjności, choć może potęgować spory między obozem rządzącym a głową państwa" - przyznaje dr Mateusz Radajewski, konstytucjonalista z SWPS.

Gdy zaś koalicja PO-PSL-Polska 2050-Lewica rozpoczęła rządy w grudniu 2023 roku, a prezydentem wciąż był Andrzej Duda, niemal od razu wybuchł ostry spór o ambasadorów. Wówczas minister Radosław Sikorski podjął decyzję o zakończeniu misji dyplomatycznych ponad 50 ambasadorów wysłanych na placówki w czasach Zjednoczonej Prawicy. Prezydent Duda się z tym nie zgadzał i w odwecie nie podpisał nominacji dla nowych ambasadorów. Ze względu na konflikt wskazani przez MSZ dyplomaci nie mają statusu ambasadorów, lecz charge d'affaires - i w takiej, niższej randze pracują na zagranicznych placówkach. Tak jest m.in. w Waszyngtonie, gdzie były szef MON w rządzie PO-PSL Bogdan Klich zastąpił w polskiej ambasadzie dotychczasowego ambasadora Marka Magierowskiego. Prezydent Duda wielokrotnie dawał do zrozumienia, że nie uważa Klicha za odpowiednią postać na stanowisku ambasadora w Stanach Zjednoczonych.

Obserwujemy jednak jakby zakończenie lub przynajmniej wyciszenie tego sporu. Wiosną prezydent Duda zgodził się na nominacje ambasadorskie dla szeregu osób przedstawionych przez Radosława Sikorskiego. Karol Nawrocki jeszcze jako prezydent elekt stwierdził, że jest gotowy na rozmowę z szefem polskiej dyplomacji w tej sprawie. Choć podkreśli, że tak jak Andrzej Duda nie zgodzi się na nominacje ambasadorskie dla Bogdana Klicha i Ryszarda Schnepfa (obecnie charge d'affaires w Rzymie).

Wiosną 2024 roku inna odsłona sporu kompetencyjnego dotyczyła programu NATO będącego elementem polityki sojuszu w zakresie odstraszania jądrowego - nuclear sharing. Tarcia dotyczyły także i tego, kto ma przewodniczyć polskiej delegacji podczas szczytów UE.

Są dwa przepisy Konstytucji RP mówiące o kompetencjach prezydenta i rządu w kwestii polityki zagranicznej - i one pozostają niezmienne. Rolę rządu określono następująco:

Rolę prezydenta zapisano natomiast tak:

"Przepisy konstytucji są w tej mierze jasne i stanowcze. Zgodnie z art. 146 ust. 1 to Rada Ministrów prowadzi politykę zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Taki sposób uregulowania był reakcją na spory wynikające pod rządami Małej Konstytucji" - komentuje w analizie dla Konkret24 dr Marcin Krzemiński z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Podkreśla, że sprawa została rozstrzygnięta podczas wspomnianego "sporu o krzesło", kiedy to Trybunał Konstytucyjny orzekł: "Rada Ministrów ustala stanowisko Polski, zaś premier reprezentuje rząd i to stanowisko przedstawia. Natomiast prezydent, zgodnie z konstytucyjną zasadą współdziałania władz, może się odnieść do tego stanowiska, ale podejmując działania w zakresie polityki zagranicznej jest związany stanowiskiem rządu".

Konstytucjonalista podkreśla, że z tego - ale też z innych orzeczeń TK - wynika ponadto, że nazwanie prezydenta "najwyższym przedstawicielem" nie daje mu żadnych konkretnych kompetencji. "Co więcej, w przypadku wątpliwości co do zakresu kompetencji konstytucja każe je rozstrzygać na korzyść rządu - o tym stanowi art. 146 ust. 2. Tak więc pod względem prawnym spór został rozstrzygnięty zarówno w treści konstytucji, jak i przez Trybunał Konstytucyjny. Pozostaje tylko wymagać, żeby obie głowy egzekutywy chciały ze sobą współpracować - co im nakazuje konstytucja" - konkluduje ekspert.

"Z pewnością można powiedzieć, że prowadzenie polityki zagranicznej nie jest prerogatywą prezydenta, bo prerogatywą nazywane są kompetencje zwolnione z kontrasygnaty (a więc zgody) premiera. Z zakresu spraw polityki zagranicznej prezydent bez takiej kontrasygnaty może jedynie zarządzić ogłoszenie w Dzienniku Ustaw umowy międzynarodowej, co jest raczej formalnością. Nic poza tym" - ocenia dr Krzemiński.

"Konflikt między prezydentem a Radą Ministrów w sprawie polityki zagranicznej ma swoje źródło w niespójności norm konstytucyjnych dotyczących tej kwestii" - wyjaśnia dr Mateusz Radajewski, konstytucjonalista z SWPS. Zastrzega przy tym, że analiza szczegółowych postanowień konstytucji pozwala określić tu jednak pewne ramy, które oba ośrodki powinny szanować. Podkreśla, że wymieniony powyżej art. 146 konstytucji pokazuje, iż rola rządu w stosunkach zagranicznych jest fundamentalna. "To on ustala, jaką politykę zagraniczną prowadzi Polska i które umowy międzynarodowe mogą zostać przez Polskę zawarte" - uważa ekspert.

Dodaje, że z drugiej strony, szereg kompetencji ma także prezydent, to np. ratyfikowanie umów międzynarodowych czy powoływanie i odwoływanie ambasadorów. "Co istotne, o ile rząd nie może wymuszać na prezydencie korzystania z tych kompetencji, to jednak może je blokować, ponieważ ich realizacji dla swojej ważności wymaga podpisu premiera. W praktyce można więc powiedzieć, że prowadzenie polityki zagranicznej spoczywa na rządzie, z którym prezydent w tym zakresie powinien współdziałać. Niemniej jednak prezydent ma pewien wpływ na politykę zagraniczną i może wpływać hamująco na istotne działania rządu w tej materii" - podsumowuje ekspert.

Wróćmy do notatki, którą MSZ przekazało Kancelarii Prezydenta: dlaczego to zrobiło? Rzecznik resortu Paweł Wroński tłumaczył w rozmowie z Polską Agencją Prasową, że prezydent otrzymuje wytyczne i wskazówki od rządu przed wizytami zagranicznymi, ponieważ nie może być dwóch polityk zagranicznych państwa. Dodał, że dokument ten nie jest jawny. "Konstytucja stanowi, że prezydent reprezentuje Polskę, ale przedstawia stanowisko państwa będące stanowiskiem rządu, nawet gdyby się z nim nie zgadzał. W związku z czym otrzymuje wskazówki, w jaki sposób to stanowisko ma przedstawiać. Nie może być bowiem dwóch polityk zagranicznych jednego państwa" - podkreślał rzecznik MSZ.

Wroński wskazał również, że zgodnie z art. 146 konstytucji to rząd prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Polski, a zgodnie - z art. 133 - prezydent współpracuje w tym zakresie z Radą Ministrów. Jednak jak sprawdziliśmy, nie ma żadnego przepisu regulującego formułę materiałów MSZ przekazywanych do Kancelarii Prezydenta przed oficjalnymi wizytami.

Newsweek.pl napisał, że w połowie sierpnia administracja Nawrockiego wystąpiła do Departamentu Ameryki MSZ z prośbą o informacje dotyczące Stanów Zjednoczonych i zagadnień, które mogą zostać poruszone podczas wizyty prezydenta w Waszyngtonie. Chodziło między innymi o Ukrainę. Dwa dni później, 20 sierpnia, wszystkie informacje zostały przekazane do Pałacu Prezydenckiego z adnotacją, że część z nich będzie aktualizowana na bieżąco. Dokładnie te same dokumenty trafiły - zgodnie z wnioskiem kancelarii - na biurko prezydenta i jego ministra ds. polityki międzynarodowej Marcina Przydacza.

- Ujawnionego dokumentu nie można nazwać żadną instrukcją - mówi Konkret24 były wysoki urzędnik MSZ, który miał kontakt z tego typu materiałami tworzonymi w MSZ na potrzeby prezydenta. - Resort przygotowuje dla prezydenta przed wizytami zagranicznymi różne materiały informacyjne, tezy, analizy. Ja tu nie widzę nic nadzwyczajnego - stwierdza. Krytykuje natomiast tryb przyjęcia dokumentu dla Karola Nawrockiego - to że Rada Ministrów uchwaliła stanowisko wobec wizyty prezydenta w Stanach Zjednoczonych. - Zazwyczaj takie materiały podpisywał minister spraw zagranicznych i po prostu wysyłał. Tutaj mamy aż jakieś stanowisko rządu. To coś dziwnego. Jeżeli zostało przyjęte w trybie obiegowym, to po to, by "zrobić aferę" i żeby pokazać, że to racja MSZ-u jest "na wierzchu". To jątrzące i zupełnie niepotrzebne - ocenia.

Przygotowywanie materiałów dla prezydenta przez MSZ nie jest więc określone w prawie. - To kwestia zwyczaju - potwierdza nam dr Łukasz Jasina, były rzecznik MSZ, wykładowca, ekspert ds. międzynarodowych. Dodaje, że procedura, jak to dokładnie wygląda, zależy od tego, kto w danym momencie jest w MSZ, a kto w Kancelarii Prezydenta. - To kwestia dogadania się dwóch ośrodków. Praktyka była różna, ale sporządzanie materiałów dla prezydenta nie było niczym nadzwyczajnym - dodaje. Choć i on przyznaje, że nie spotkał się z taką formułą dokumentu przygotowanego przez rząd dla prezydenta, jaka została teraz użyta.