"Do stworzenia rządu konieczna jest większość w Sejmie"? Nie. Wyjaśniamy

Publikowane w ostatnich dniach sondaże pokazujące preferencje polityczne Polaków budzą komentarze polityków i prowokują do kreślenia powyborczych scenariuszy. Niektórzy snują rozważania na temat przyszłego rządu i rządzącej w Sejmie większości. Duże zainteresowanie (ponad 332 tys. odsłon) wzbudził wpis europosła i byłego premiera Leszka Millera na Twitterze. 22 sierpnia skomentował on sondaż dla Wirtualnej Polski. Badanie pokazywało, że Prawo i Sprawiedliwość razem z Konfederacją mają szanse na 224 miejsca w Sejmie, podczas gdy Koalicja Obywatelska, Polska 2050 i Lewica na więcej - 235. Jednak Miller analizował: "Opozycja ma więcej mandatów, ale Duda powierzy misję tworzenia rządu komuś ze zwycięskiej partii czyli PiS. Ten będzie miał 28 dni na expose i uzyskanie votum zaufania. Bez problemu dokupi brakujące mandaty. Tylko wygrana KO blokuje ten wariant. KO musi wygrać, żeby PiS przegrał" (pisownia oryginalna).

Ten post skomentowała między innymi Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz, dyrektorka współpracującego z Polską 2050 Instytutu Strategie 2050. To była podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych i ambasador RP w Rosji. Zarzuciła byłemu premierowi dezinformację: "To jest naprawdę wstyd,żeby były premier uprawiał taką dezinformację na temat konstytucyjnych zasad działania polskiej demokracji. Do stworzenia rządu konieczna jest większość w Sejmie.Kto ma tę większość ten rządzi.Partia o najwyższym wyniku,jeśli nie ma większości,pozostaje w opozycji" - napisała na Twitterze (pisownia oryginalna).

Część internautów zwróciła jednak uwagę, że Pełczyńska-Nałęcz nie ma racji. Przypominali, że jest możliwość stworzenia rządu mniejszościowego. Wyjaśniamy więc, czy rzeczywiście większość parlamentarna jest niezbędna do tego, by utworzyć rząd i kierować państwem.

Wyłanianie rządu po wyborach parlamentarnych jest opisane w Konstytucji RP. Może się to odbyć w trzech krokach. Jeśli nie powstanie rząd, prezydent musi skrócić kadencję Sejmu i zarządzić nowe wybory.

Krok pierwszy: prezydent desygnuje premiera i powołuje rząd

W myśl art. 154 konstytucji prezydent desygnuje Prezesa Rady Ministrów. Desygnowany szef Rady Ministrów kompletuje rząd i przedstawia jego skład prezydentowi. Następnie prezydent powołuje Prezesa Rady Ministrów i pozostałych członków rządu w ciągu 14 dni od dnia pierwszego posiedzenia Sejmu. Wówczas premier w ciągu kolejnych 14 dni przedstawia Sejmowi program działania jego rządu. Wygłasza expose i zwraca się z wnioskiem o udzielenie nowej Radzie Ministrów wotum zaufania. W tym wypadku potrzebna jest bezwzględna większość głosów (liczba głosów "za" jest większa od liczby głosów przeciw i wstrzymujących się) w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Różnica między większością bezwzględną a zwykłą jest zasadnicza: w tej drugiej nie bierze się pod uwagę głosów wstrzymujących się. W obu przypadkach jednak, by głosowanie w Sejmie było ważne, musi zostać spełniona zasada kworum: podczas głosowania na sali musi być obecna co najmniej połowa ustawowej liczby posłów (czyli co najmniej 230). Jeśli jednak nowo powołana Rada Ministrów nie zdobędzie zaufania parlamentarzystów, podaje się do dymisji, a inicjatywę w tej sprawie przejmuje Sejm. Prezydent zaś temu rządowi powierza dalsze sprawowanie obowiązków.

Krok drugi: Sejm wybiera premiera i rząd

Kandydata na premiera może zgłosić grupa co najmniej 46 posłów. Ale wyboru szefa rządu i zaproponowanych przez niego ministrów dokonuje Sejm bezwzględną większością w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Prezydent nie może odmówić powołania i zaprzysiężenia tak wybranego rządu.

Krok trzeci: prezydent powołuje premiera i rząd; do wotum zaufania potrzebna tylko zwykła większość

Jeśli mimo to cały czas nie ma nowego rządu - ponieważ osoba desygnowana na premiera nie uzyskała bezwzględnej większości głosów - inicjatywa wraca do prezydenta. Powtarzają się czynności z pierwszego kroku: najpierw powołanie premiera i rządu, a potem wniosek o wotum zaufania. Lecz tym razem do jego uzyskania wystarczy zwykła większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Jeśli w żadnej z tych opcji nie zostanie utworzony nowy rząd cieszący się zaufanie sejmowej większości, koniecznie są nowe wybory.

Dotychczas rządy powoływano w pierwszym konstytucyjnym kroku - z wyjątkiem rządu Marka Belki, który w 2004 roku wotum zaufania uzyskał dopiero w trzecim kroku. 24 czerwca 2004 roku rząd ten otrzymał wotum zaufania zwykłą większością głosów i jednocześnie sejmową większością (236 posłów było za).

Tak więc za każdym razem do sformowania rządu potrzebna jest sejmowa większość - bezwzględna (a więc więcej głosujących "za" niż "przeciw" i wstrzymujących się przy minimum 230 głosujących posłach) bądź zwykła (więcej głosujących "za" niż "przeciw" przy minimum 230 posłach na sali). Czy jednak do stworzenia rządu konieczna jest większość w Sejmie? Czy tylko ten rządzi, kto ma większość parlamentarną? Nie zawsze.

Eksperci, z którymi rozmawialiśmy, podkreślają rolę prezydenta zarówno w pierwszym, jak i w trzecim kroku. - Tutaj ma dowolność. Desygnuje on osobę na stanowisko premiera. Przy czym nigdzie nie jest określone, kim ma być ta osoba. Nie ma żadnych wymogów faktycznych czy prawnych. To, że zazwyczaj jest nią lider zwycięskiego ugrupowania, to dobry zwyczaj, tradycja, a nie wymóg prawny - wyjaśnia prof. Maciej Gutowski z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, adwokat. Przyznaje, że teoretycznie mogłaby być to osoba z partii, która wyborów nie wygrała. - Jednak trzeba pamiętać, że musi mieć ona potem możliwość utworzenia rządu. Wymogu bezwzględnej większości w pierwszych dwóch krokach nie da się ominąć - zaznacza. Według niego przy scenariuszu, że dzisiejsza opozycja wygrywa wybory i zdobywa większość mandatów, nie ma szans, by to PiS tworzył kolejny rząd. - Cała w tym głowa partyjnych liderów, by na listach znalazły się takie osoby, które nie zmienią barw po wyborach politycznych - zwraca uwagę.

Wyjaśnia też, że prezydent zarówno w pierwszym, jak i trzecim kroku może się nie zgodzić na proponowany kształt rządu. Zaś w drugim kroku jest związany wolą Sejmu i musi odebrać przysięgę od wybranych członków rządu.

Profesor Gutowski zaznacza, że teoretycznie jest możliwość, by rząd powołany w trzecim kroku był od początku rządem mniejszościowym. Zwykła większość, dzięki której zdobył wotum zaufania, może być wszak mniejsza od 231 głosów. Tak jeszcze się nie zdarzyło.

Gdy pytamy prof. Ryszarda Piotrowskiego, konstytucjonalistę z Uniwersytetu Warszawskiego, czy prezydent może w zgodzie z prawem desygnować na premiera osobę spoza zwycięskiej partii, odpowiada, że "sytuacja na pozór nie jest jasna". - Prezydent powinien się kierować zasadą zapewnienia w działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności, o której mówi preambuła do konstytucji. Jego kandydat powinien mieć szansę na uzyskanie wotum zaufania. To powinno przyświecać prezydentowi, który nie może ignorować stanowiska partii reprezentowanych w parlamencie. A także to, że powinien szanować konstytucję mówiącą o tym, że naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli, czyli po prostu uszanować wynik wyborów - mówi prof. Piotrowski w rozmowie z Konkret24. Jego zdaniem prezydent, wybierając kandydata spoza zwycięskiej partii, powinien przedstawić przekonujące argumenty, dlaczego lider zwycięskiej partii nie jest odpowiedni na to stanowisko. - Gdyby tych argumentów nie było, prezydent ryzykuje popełnienie deliktu konstytucyjnego. W demokratycznym państwie prawnym nie może on działać arbitralnie. Należy też pamiętać, że konstytucja ustanawia parlamentarno-gabinetowym system rządów, a nie prezydencki - ocenia konstytucjonalista.

Pytany, czy gdy po wyborach będzie formowany nowy rząd, mógłby to być rząd mniejszościowy, odpowiada, że teoretycznie jest to możliwe, ale wszystko zależy od wyniku wyborów. – Od tego kto wygra, jaką większością, jakie będą okoliczności – uważa prof. Piotrowski. Mówi, że partia czy partie, które przegrają wybory, mogłyby być zdeterminowane zarówno do tego, by żaden rząd nie powstał w konstytucyjnych trzech krokach, jak też by prezydent był zmuszony rozpisać nowe wybory oraz, by blokować wybór rządu w pierwszych dwóch krokach po to, by utworzyć swój rząd w ostatnim, gdzie konieczna jest zaledwie zwykła większość.

Rząd mniejszościowy, czyli funkcjonujący bez poparcia większości sejmowej, może być w każdej chwili odwołany, jeśli inne partie polityczne zgłoszą i poprą wotum nieufności. Ministrowie takiego rządu muszą stale zabiegać o poparcie innych partii, by realizować swoje plany, przeforsować ustawy i administrować państwem. Taki rząd jest więc w stanie znaleźć poparcie dla swoich ustaw.

- Jest taka możliwość, by rządzić bez większości w Sejmie. Jeśli nie znajdzie się co najmniej 231 posłów, by taki rząd odwołać, a premier nie złoży rezygnacji, taki rząd będzie trwać - wyjaśnia w rozmowie z Konkret24 dr hab. Joanna Juchniewicz, konstytucjonalistka z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego. Przyznaje jednak, że wymaga to sporo wysiłku, ponieważ "w wielu sprawach trzeba się dogadywać i tworzyć doraźne większości".

W Konkret24 pisaliśmy już, że w historii III RP, czyli od 1989 roku, było osiem rządów, który przez jakiś okres sprawowania władzy były mniejszościowe (np. po rozpadzie koalicji). Były to kolejno rządy: Jana Krzysztofa Bieleckiego (12 stycznia 1991 - 23 grudnia 1991), Jana Olszewskiego (23 grudnia 1991 – 4 czerwca 1992), Hanny Suchockiej (11 lipca 1992 – 28 maja 1993), Jerzego Buzka (31 października 1997 – 19 października 2001), Leszka Millera (19 października 2001 - 2 maja 2004), Marka Belki (2 maja 2004 - 31 października 2005), Kazimierza Marcinkiewicza (31 października 2005 - 14 lipca 2006), Jarosława Kaczyńskiego (15 lipca 2006 - 16 listopada 2007). Rząd Buzka był pierwszym rządem III RP, któremu udało się dotrwać do końca kadencji mimo utraty poparcia sejmowej większości.