Kulisy legislacji. Jak uchwalano poprawkę o przejęciu banków

Sprawdziliśmy przebieg procesu legislacyjnego. Taka poprawka rzeczywiście pojawiła się 8 listopada wieczorem na posiedzeniu sejmowej komisji finansów publicznych i została umieszczona w uchwalonej następnego dnia i przekazanej do Senatu ustawie o "zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem nadzoru nad rynkiem finansowym oraz ochrony inwestorów na tym rynku".

Poprawka dotycząca wprowadzenia nowej procedury przejęcia banku znalazła się w ustawie o zmianie kilkunastu ustaw dotyczących wzmacniania kontroli Komisji Nadzoru Finansowego nad rynkiem finansowym w Polsce. Ale w rządowym projekcie tej ustawy, który trafił do Sejmu 4 września, takiego przepisu nie planowano. Jak napisali rządowi legislatorzy, "celem projektowanej regulacji jest zmiana sposobu finansowania Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) oraz Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF), polegająca na zapewnieniu finansowania bezpośrednio z opłat wnoszonych przez nadzorowane podmioty rynku finansowego".

Projekt rządowy zakładał również rozszerzenie składu KNF o przedstawiciela premiera, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz przedstawiciela ministra – koordynatora służb specjalnych (trzech ostatnich wyłącznie z głosem doradczym), co miałoby zapewnić lepszą koordynację "polityki państwa wobec rynku finansowego oraz wcześniejszą identyfikację związanych z jego funkcjonowaniem zagrożeń". Dokument w żadnym wymiarze nie odnosił się do tematu przejmowania banków.

12 września Sejm skierował projekt ustawy do komisji finansów publicznych, która 26 września zarekomendowała Sejmowi przyjęcie projektu ustawy wraz kilkunastoma poprawkami.

Pod obrady plenarne Sejmu projekt ustawy wraca na 71. posiedzeniu 7 listopada, o godz. 19:28. W trakcie prezentacji projektu ustawy poseł PiS Kazimierz Smoliński poinformował posłów, że jego klub wnosi kolejne poprawki, które "mają na celu doprecyzowanie wielu wprowadzanych rozwiązań oraz wprowadzenie nowych rozwiązań w zakresie przejmowania i restrukturyzacji banków, o czym już od dawna się mówi. Takie są oczekiwania" – dodał poseł PiS.

Kluczowa poprawka dotyczy zmian w ustawie o prawie bankowym. Jej autorzy chcą wprowadzenia do ustawy nowego rozdziału w części dotyczącej restrukturyzacji instytucji finansowych. Dotyczy on właśnie możliwości przejmowania banku przez inny bank.

Poprawka brzmi następująco:

,,AB. Przejęcie banku

Art. 146b.

1. W razie obniżenia sumy funduszy własnych banku poniżej poziomu określonego w art. 128 ust. 1 albo powstania niebezpieczeństwa obniżenia tej sumy poniżej poziomu określonego w art. 128 ust. 1, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o przejęciu banku przez inny bank za zgodą banku przejmującego, jeżeli nie zagrozi to bezpieczeństwu środków gromadzonych na rachunkach w banku przejmującym, obniżeniem funduszy własnych banku przejmującego poniżej poziomu określonego zgodnie z art. 128 ust. 1, ani nie stworzy takiego niebezpieczeństwa, oraz nie zagrozi to spełnianiu wymogu, o którym mowa w art. 55 ust. 4 ustawy o nadzorze makroostrożnościowym, przez bank przejmujący. Decyzja może zawierać warunki i terminy przejęcia banku przez inny bank.

2. W przypadku gdy jest to konieczne ze względu na sytuację banku przejmowanego, Komisja Nadzoru Finansowego może udzielić zezwolenia na przejęcie mimo czasowego niespełniania przez bank przejmujący wymogu, o którym mowa w art. 55 ust. 4 ustawy o nadzorze makroostrożnościowym".

Według zawiadomienia Romana Giertycha przepis ten oznaczać ma, że KNF tylko swoją decyzją, mającą charakter administracyjny, decydowałaby o przejmowaniu banków - mających kłopoty finansowe - przez inne banki. Do tej pory takiego rozwiązania w prawie bankowym nie było – są bowiem tylko zapisy o procesie restrukturyzacji banku albo o jego likwidacji. Przyjęcie takiej regulacji, jak twierdzi mecenas Giertych, "należy uznać za sposób wywłaszczenia akcjonariuszy banku w drodze decyzji administracyjnej".

Dalej w swoich opiniach idą niektórzy ekonomiści. Andrzej Rzońca, główny ekonomista Platformy Obywatelskiej i wykładowca SGH napisał na Twitterze: "Poprawka #PiS daje #KNF prawo do dowolnych zmian właścicieli banków. Przejęty może być bank, który ma odpowiednie kapitały, ale w ocenie KNF istnieje ryzyko, że przestanie spełniać wymogi kapitałowe. Przejmujący powinien mieć dostateczne kapitały na przejęcie, ale nie musi. Wschód".

Podczas obrad komisji finansów publicznych 8 listopada wiceminister finansów Piotr Nowak mówił, że taka poprawka "z punktu widzenia stabilności finansowej i ochrony inwestorów jest jak najbardziej zasadna merytorycznie". "My otrzymaliśmy pismo od przewodniczącego KNF z prośbą o jak najbardziej pilne procedowanie tych zmian, dlatego my pozytywnie odnosimy się do tej poprawki z punktu widzenia stabilności sektora" – stwierdza wiceminister Nowak.

Pismo, o którym w trakcie posiedzenia komisji mówił wiceminister Nowak, ujrzało światło dzienne tydzień później. W czwartek opublikowali je posłowie PO, którzy kopię uzyskali z ministerstwa finansów. Chwilę później pismo od ministerstwa otrzymała także nasza redakcja.

Pismo przewodniczącego KNF do Ministerstwa Finansów z 26 października 2018 r.

W tym dokumencie z 26 października, adresowanym do minister finansów, szef KNF opisał trudną sytuację banków spółdzielczych. Zwraca uwagę, że rozwiązaniem ich problemów byłyby takie zmiany ustawowe, "które umożliwiałyby KNF aranżowanie przejęć" banków. Przypomina, że w KNF rozmawiano na ten temat w kwietniu tego roku i o czym pisał w piśmie do członków KNF 14 września. Szef KNF wnosi, w imieniu KNF, o pilne przeprowadzenie zmian legislacyjnych.

Informacja o poprawce dotyczącej przejmowania banków pojawiła się w Sejmie po raz pierwszy 7 listopada, czyli na pierwszym posiedzeniu od dnia wysłania pisma przez szefa KNF.

Przeciwko tej poprawce oponują przedstawiciele Biura Legislacyjnego Sejmu, twierdząc, że wykracza ona poza zakres przesłanej do Sejmu ustawy. Ich zdaniem, powinna ona znaleźć się w nowelizacji, ale ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym.

Poparła ich posłanka PO Krystyna Skowrońska. "Te zagadnienia (przejmowanie banków – red.) nie były w nowelizacji ustaw, próbujecie (posłowie PiS – red.) wprowadzić je na siłę. To jest ominięcie i złamanie zasad techniki ustawodawczej" – powiedziała posłanka PO. Jej słowa zaprzeczają środowemu oświadczeniu rzecznik PiS i wicemarszałek Sejmu Beaty Mazurek o tym, że opozycja w tej sprawie nie protestowała.

Posłowie PiS w komisji finansów zignorowali zastrzeżenia opozycji, jak i sejmowych legislatorów. Poprawka, która w sprawozdaniu komisji ma numer 3, wraz z 14 innymi zostaje przyjęta przez komisję i 9 listopada, wraz z całością ustawy o "zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem nadzoru oraz ochrony inwestorów na rynku finansowym", trafia pod głosowanie całego Sejmu.

Prezentując projekt ustawy wraz z tą kluczową poprawką, poseł sprawozdawca Andrzej Kosztowniak z PiS ogranicza się do krótkiego stwierdzenia, że "zostały zgłoszone 24 poprawki, z czego 15 zostało przez komisję przyjętych, 9 – odrzuconych". W głosowaniu za przyjęciem było 224 posłów, przeciw – 146, wstrzymało się 26.

Już poniewczasie, poseł Kukiz’15 Paweł Grabowski zadaje pytanie: "w poprawce 3 – tej, którą już mieliśmy – państwo przewidujecie zmiany dotyczące wprowadzenia przepisów odnoszących się do przejęcia banków. Wobec tego moje pytanie do strony rządowej jest takie: Jakie banki chcecie państwo przejmować albo przejęcie jakich banków chcecie umożliwić?"

Pytanie przechodzi bez odpowiedzi. Prowadzący obrady Sejmu wicemarszałek Ryszard Terlecki ignoruje też inne pytania i uwagi opozycji, dotyczące projektu tej ustawy i przechodzi do głosowania nad całością. Wynik: za - 246, przeciw – 146, wstrzymało się 26.

Już po ujawnieniu sprawy poprawki, rzeczniczka PiS Beata Mazurek wyjaśniała, że poprawka ta "wiąże się z wdrożeniem dyrektywy unijnej po to, by uniknąć upadłości banków".

Jedyny projekt aktu prawnego, który jest związany z unijną dyrektywą i jest obecnie rozpatrywany przez Sejm, to projekt nowelizacji ustawy „o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji oraz niektórych innych ustaw”. Został on przesłany do Sejmu 24 września.

Nowelizacja, jak czytamy w jej uzasadnieniu, ma na celu wprowadzenie zmian zapisanych w jednej z dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej, a która jest częścią pakietu przepisów, jakie Unia Europejska przyjęła po kryzysie finansowym z 2008 roku. W tej nowelizacji chodzi o dyrektywę UE 2017/2399 z 12 grudnia 2017 r., zmieniającą dyrektywę 2014/59/UE w „odniesieniu do stopnia uprzywilejowania niezabezpieczonych instrumentów dłużnych w hierarchii roszczeń w postępowaniu upadłościowym”. Chodzi w niej, jak wyjaśniał Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG), jedynie o utworzenie nowej kategorii zaspokajania roszczeń w postępowaniu upadłościowym banków, co ma ułatwić im utrzymanie odpowiedniego poziomu środków własnych.

Ale już wcześniej, Polska zmieniając m.in. w latach 2015-17 prawo bankowe, ustawę o BFG czy ustawę o obrocie instrumentami finansowymi wprowadziła unijną dyrektywę z 2014 r. (2014/59/UE) o przymusowej restrukturyzacji banków. Opisana w tych unijnych przepisach procedura przejmowania banków jest długotrwała. Po wprowadzeniu poprawki PiS – wystarczy administracyjna decyzja KNF.

Rzeczniczka PiS Beata Mazurek w swojej wypowiedzi z 14 listopada nie wspomniała o jaką dyrektywę chodzi. Dzień później wyjaśniła, że nie chodziło jednak o dyrektywę, a o komunikat bankowy Komisji Europejskiej z 2013 r., który mówi o sumie aktywów dla małych banków komercyjnych, która ma wynosić poniżej 3 mld euro. "Ta poprawka (komisji finansów - red.) dotyczyła tego, by małe banki mogły być przejmowane przez większe po to, by ludzie, którzy lokują tam pieniądze, ich nie stracili" – poinformowała rzeczniczka PiS. - Sugerowanie innego rozwiązania (powodów poprawki - red.) jest mocnym nadużyciem – dodała Beata Mazurek.

W Dzienniku Urzędowym UE z 2013 r. znajduje się "Komunikat Komisji w sprawie stosowania od dnia 1 sierpnia 2013 r. reguł pomocy państwa w odniesieniu do środków wsparcia na rzecz banków w kontekście kryzysu finansowego". W jego rozdziale 3.3 jest mowa o programach dokapitalizowania i restrukturyzacji małych instytucji finansowych. "Komisja jest gotowa zatwierdzić programy dokapitalizowania i restrukturyzacji małych instytucji, jeżeli takie programy mają wyraźnie określony zakres, a ich czas trwania jest ograniczony do sześciu miesięcy" i dotyczą banków, których suma bilansowa nie przekracza 100 mln euro.

W rozdziale 6.4, dotyczącym "warunków zatwierdzania programów uporządkowanej likwidacji" instytucji kredytowych mowa jest o limicie 3 mld euro, ale dotyczy on raportowania do KE - "W związku z tym środki pomocy w ramach zatwierdzonego programu na rzecz instytucji kredytowych, których suma aktywów przekracza 3 000 mln EUR, muszą być indywidualnie zgłaszane do zatwierdzenia".

Pismo szefa KNF do minister Czerwińskiej wprost nie odnosi się do komunikatu bankowego Komisji Europejskiej z 2013 roku.

"Poprawka PiS nie dotyczy ani małych banków, ani banków spółdzielczych", komentował poseł PO Jarosław Urbaniak. - Dotyczy wszystkich banków, co więcej, gdy spojrzy się na te osiem stron poprawek, to widać, że ktoś w oparciu o problemy dotyczące banków spółdzielczych konstruuje przepisy, żeby można było przejąć każdy dowolny bank w Polsce - podkreśla poseł PO.

W sejmowej dyskusji nad projektem ustawy o zwiększeniu nadzoru nad instytucjami finansowymi wątek przejmowania banków nie był szczególnie eksponowany, choćby ze względu na to, że pojawił się na samym końcu procesu legislacyjnego.

"Bez wątpienia państwo winno skutecznie przeciwdziałać tym wszystkim nieuczciwym praktykom rynkowym, które narażają uczestników rynku finansowego na straty, które podważają zaufanie do rynku i zaufanie do tych instytucji finansowych, które prowadzą swoją działalność rzetelnie i uczciwie, respektując prawo i dobre rynkowe standardy. Rządowy projekt ustawy jest ważnym krokiem, aby te niepokojące tendencje zatrzymać" – tłumaczył konieczność zmian poseł PiS Kazimierz Smoliński.

Krytycy rozwiązań tego projektu wskazywali raczej na kontekst afery GetBack. "Głównym celem tego projektu jest stworzenie wrażenia, że dotychczasowe prawo o nadzorze finansowym było niedoskonałe i ta niedoskonałość była powodem ostatnich afer finansowych, z których PiS nie umie się wytłumaczyć" – mówił w czasie sejmowej dyskusji podczas pierwszego czytania projektu poseł PO Jarosław Urbaniak.

Autor: Piotr Jaźwiński / Źródło: Konkret24; zdjęcie: Piotr Molecki/East News