Ustawa "lex Tusk" w Trybunale Konstytucyjnym w trybie następczym. Czym on jest i jak go stosowali ostatni prezydenci?

W poniedziałek, 29 maja, prezydent Andrzej Duda podpisał ustawę o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022, zwaną także "lex Tusk". Zapowiedział przy tym, że skieruje ją w trybie następczym do Trybunału Konstytucyjnego (TK), aby ten orzekł, czy jej zapisy są zgodne z Konstytucją RP. Pomimo tego ustawa 30 maja została ogłoszona w Dzienniku Ustaw i 31 maja weszła w życie. 

"Oprócz podpisania ustawy, co oznacza wprowadzenie jej w życie, jednocześnie skieruję ją także w tak zwanym trybie następczym do Trybunału Konstytucyjnego, żeby do tych kwestii, które budzą wątpliwości, odniósł się również Trybunał Konstytucyjny, by mógł się na ten temat wypowiedzieć. Prezydent ma taką możliwość. Ja uważam, że wobec wątpliwości, które są zgłaszane, jest działaniem jak najbardziej uzasadnionym to, aby również do Trybunału Konstytucyjnego w tym przypadku wystąpić" - stwierdził prezydent Duda w poniedziałkowym wystąpieniu.

Wyjaśniamy więc, o co chodzi w kierowaniu ustawy do Trybunału Konstytucyjnego w trybie następczym. Sprawdziliśmy też, ile razy z tej możliwości skorzystało trzech ostatnich prezydentów: Andrzej Duda, Bronisław Komorowski i Lech Kaczyński oraz jakie były postanowienia TK w tych sprawach.

Zgodnie z konstytucją gdy marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu prezydentowi, ten może: - podpisać ustawę; - zawetować (Sejm może później weto Prezydenta RP odrzucić większością kwalifikowaną 3/5 głosów w obecności minimum połowy ustawowej liczby posłów); - nie zdecydować się na podpisanie ustawy i skierować ją do Trybunału Konstytucyjnego (tzw. kontrola prewencyjna na podstawie 122 ust. 3 konstytucji); - podpisać ustawę i skierować ją do Trybunału Konstytucyjnego (tzw. kontrola następcza na podstawie art. 191 ust. 1 konstytucji).

W trybie kontroli prewencyjnej wejście w życie ustawy zależy od treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Prezydent nie może odmówić podpisania ustawy, którą TK uznał za zgodną z konstytucją, a jeśli trybunał uznał ustawę za niezgodną z konstytucją - prezydent odmawia jej podpisania. W trybie prewencyjnym ustawą zajmuje się pełny skład Trybunału, a to zgodnie z obowiązującym prawem jest co najmniej 11 z 15 sędziów.

Kiedy niezgodność z ustawą zasadniczą dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a trybunał nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, prezydent, po zasięgnięciu opinii marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z konstytucją. Może też zwrócić ustawę do Sejmu w celu usunięcia niezgodności.

Zgodnie z konstytucją (art. 191) wniosek do TK w trybie kontroli następczej oprócz prezydenta mogą skierować też: - marszałek Sejmu, marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich; - Krajowa Rada Sądownictwa (w zakresie spraw niezależności sądów i niezawisłości sędziów); - organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego; - ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych; - kościoły i inne związki wyznaniowe; - każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone (art. 79 konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny podpisaną przez prezydenta ustawą i jej zgodnością z konstytucją zajmie się po otrzymaniu wniosku głowy państwa. Trybunał, aby wydać wyrok w tej sprawie, potrzebuje tylko pięciu z 15 sędziów. W trybie kontroli następczej dopiero Trybunał Konstytucyjny może uchylić moc obowiązujących przepisów, jeśli uzna ich niezgodność z konstytucją.

Należy podkreślić, że wniosek prezydenta o zbadanie zgodności ustawy z konstytucją - bez względu na to czy złożony przed czy po podpisaniu ustawy - może dotyczyć wybranych przepisów danej ustawy, nie musi dotyczyć całej ustawy. Tak więc dopiero po przesłaniu przez prezydenta wniosku do TK dowiemy się, które przepisy ustawy o komisji "lex Tusk" zostaną rozpatrzone przez Trybunał pod względem zgodności z konstytucją. O tym, że prezydencki wniosek będzie dotyczył tylko niektórych artykułów ustawy, świadczyć mogą słowa Andrzeja Dudy z poniedziałku: "Oprócz podpisania ustawy (...), jednocześnie skieruję ją także w tak zwanym trybie następczym do Trybunału Konstytucyjnego, żeby do tych kwestii, które budzą wątpliwości, odniósł się również Trybunał Konstytucyjny" (wytłuszczenie od redakcji).

Prezydent 1 czerwca zapewniał, że "Wniosek będzie złożony do TK z pewnością przed rozpoczęciem prac komisji, a mam nadzieję, że w ciągu nie dalej niż 2 tygodni".

Zgodnie z informacjami na stronie Prezydent.pl Andrzej Duda jak dotąd 12 razy składał wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją wybranych przez niego ustaw. Wniosek dotyczący ustawy o komisji do zbadania wpływów rosyjskich będzie 13. skierowanym do TK w przeciągu dwóch kadencji.

I tak cztery z nich prezydent Duda skierował w trybie kontroli następczej, czyli przed podpisaniem ustawy, wniosek dotyczący ustawy "lex Tusk" będzie więc piątym wnioskiem w tym trybie. Pozostałe osiem skierował w trybie kontroli prewencyjnej, czyli po złożeniu podpisu pod ustawą. Oto czego dotyczyły wcześniejsze i jakie wyroki TK zapadły.

1. Prezydent Duda pierwszy raz skierował wniosek do TK w trybie kontroli następczej 14 lutego 2018 roku. Chodziło o zbadanie zgodności z konstytucją nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej z 26 stycznia 2018 roku (Dz. U. poz. 369). Prezydent wskazywał wtedy, że terminy "ukraińscy nacjonaliści" i "Małopolska Wschodnia" użyte w ustawie są nieprecyzyjne. Wyrok zapadł 17 stycznia 2019 roku, a TK stwierdził o niezgodności z konstytucją przepisów wymienionych w prezydenckim wniosku.

2. Drugi wniosek do TK w trybie kontroli następczej Duda skierował 31 stycznia 2019 roku. Prezydent chciał, aby trybunał zbadał zgodność z konstytucją art. 121a ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Artykuł ten mówi o umowach o pracę nauczyciela akademickiego będącego sędzią Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawa po ponad czterech latach ciągle jest w toku.

3. 27 stycznia 2020 roku Andrzej Duda skierował do Trybunału Konstytucyjnego trzeci wniosek w trybie kontroli następczej. Chciał zbadanie zgodności z konstytucją trzech przepisów: art. 379 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, art. 439 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. 3 grudnia 2020 roku TK postanowił o umorzeniu postępowania.

4. Najnowszy wniosek w trybie kontroli następczej Duda skierował do TK 2 marca 2022 roku. Trybunał zajął się zbadaniem konstytucyjności przepisów normujących instytucję przejściowego ryczałtu od dochodów. 11 października 2022 roku TK zdecydował o umorzeniu sprawy.

Czytaj: RPO o niekonstytucyjności "lex Tusk". Wskazuje naruszone artykuły

Jak było w przypadku wcześniejszych prezydentów? Podczas jednej kadencji prezydent Bronisław Komorowski co najmniej piętnaście razy kierował ustawy do TK, w tym siedmiokrotnie sięgał po tryb kontroli następczej - wynika z informacji na archiwalnej stronie prezydenta.

1. Po raz pierwszy w trybie kontroli następczej Komorowski skierował 10 lutego 2012 roku nowelizację ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw. Chodziło o kwestię waloryzacji kwotowej świadczeń emerytalno-rentowych w 2012 roku. W wyroku 19 grudnia 2012 roku TK uznał zgodność z konstytucją kwestionowanych zapisów ustawy.

2. 29 września 2011 roku, stosując tryb następczy, Komorowski skierował do TK ustawę o dostępie do informacji publicznej. Prosił trybunał o zbadanie trybu przegłosowania kontrowersyjnej poprawki senackiej, która wprowadziła nowe ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ważny interes gospodarczy państwa (tzw. poprawka Rockiego). I tak 18 kwietnia 2012 roku sąd konstytucyjny orzekł, że tryb wprowadzenia kwestionowanych przez prezydenta przepisów jest niezgodny z konstytucją.

3. 7 sierpnia 2012 roku w tym samym trybie Komorowski skierował do TK ustawę o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych. W wyroku z 18 czerwca 2013 roku TK orzekł o niekonstytucyjności części zakwestionowanych przez Komorowskiego przepisów.

4. 20 czerwca 2013 Komorowski wniósł o zbadanie zgodności z konstytucją znowelizowanej ustawy z 2009 roku o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Wniosek został rozpatrzony wspólnie z wnioskiem grup posłów i senatorów dotyczącym tej samej ustawy. TK stwierdził niezgodność z konstytucją części kwestionowanych przepisów.

5. 30 stycznia 2014 roku prezydent Komorowski skierował do TK nowelizację ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Wątpliwości dotyczyły otwartych funduszy emerytalnych (OFE) i zasad wypłat emerytur. Wyrok zapadł 4 listopada 2015 roku. TK orzekł o niezgodności z konstytucją części analizowanych zapisów ustawy.

6. W trybie następczym Komorowski skierował m.in. tak zwaną ustawę o bestiach z 2013 roku. We wniosku z 4 marca 2014 roku zakwestionował zgodność z konstytucją trzech artykułów ustawy. Swój wniosek złożył do TK też Rzecznik Praw Obywatelskich, a pytania prawne o zgodność z konstytucją zadał Sąd Okręgowy w Lublinie. W wyroku z 23 listopada 2016 roku TK orzekł o niezgodności z konstytucją tylko jednego z kilkunastu kwestionowanych zapisów ustawy. Chodzi o zapis, według którego tylko jeden lekarz może wydać opinię czy niezbędny jest dalszy pobyt w specjalnym ośrodku osoby stwarzającej zagrożenie. Jednocześnie TK stwierdził, że główne spośród zaskarżonych przepisów, m.in. pozwalające na izolację najgroźniejszych przestępców w specjalnym ośrodku w Gostyninie, są zgodne z konstytucją.

7. 4 sierpnia 2015 - na dwa dni przed zaprzysiężeniem swojego następcy, Andrzeja Dudy - Komorowski po raz ostatni skorzystał z trybu kontroli następczej wobec ustawy o leczeniu niepłodności, czyli ustawy o in vitro z dnia 25 czerwca 2015 roku. Po prawie ośmiu latach od skierowania wniosku sprawa jest nadal w toku.

CZYTAJ WIĘCEJ: Niezwykle szerokie uprawnienia. Co kryje "lex Tusk"

Na 19 złożonych przez niego wniosków do TK tylko trzy dotyczyły już podpisanych i działających ustaw, wynika z informacji na archiwalnej stronie prezydenta i zestawień na stronie TK.

1. Pierwszą ustawą skierowaną przez Kaczyńskiego w trybie kontroli następczej była nowelizacja ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych. Wniosek prezydenta z 30 kwietnia 2009 roku dotyczył znowelizowanego art. 55 ust. 1 tej ustawy - ten określał termin powoływania sędziów przez prezydenta. Po nowelizacji brzmiał następująco: "Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent RP na wniosek KRS, w terminie miesiąca od dnia przesłania tego wniosku". W wyroku z 5 czerwca 2012 roku TK orzekł, że sformułowanie "w terminie miesiąca od dnia przesłania tego wniosku" jest niezgodne z konstytucją.

2. 20 sierpnia 2009 roku prezydent Kaczyński ponownie skorzystał z trybu kontroli następczej. Tym razem chodziło o nowelizację ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Wyrok TK zapadł 3 lipca 2012 roku. Zgodnie z nim kwestionowane przez prezydenta zapisy ustawy były zgodne z konstytucją.

3. Trzeci raz z tego trybu prezydent skorzystał 18 lutego 2010 roku. Wtedy zwrócił się o zbadanie zgodności z konstytucją zasad awansowania sędziów sądów powszechnych w noweli ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Trybunał orzekł w tej sprawie 8 maja 2012 roku i stwierdził niezgodność z ustawą zasadniczą większości kwestionowanych we wniosku zapisów ustawy. Tylko w przypadku art. 5 mówiącego o czternastodniowym vacatio legis ustawy (prezydent zarzucał, że termin jest zbyt krótki) - stwierdził zgodność z konstytucją.