"Zdumiewające zaniechanie". PiS nie zmienia liczby posłów w okręgach mimo zaleceń PKW 

21 października 2022 roku - zgodnie z Kodeksem wyborczym - Państwowa Komisja Wyborcza skierowała do marszałek Sejmu Elżbiety Witek wniosek w sprawie zmiany granic okręgów wyborczych i liczby posłów w nich wybieranych. Argumentowała, że z powodu zmiany liczby mieszkańców kraju należy zmienić liczbę posłów wybieranych w poszczególnych okręgach. Te kwestie są opisane w załącznikach 1 i 2 do Kodeksu wyborczego. Zdaniem PKW "aktualny podział na okręgi wyborcze określony w załącznikach do ustawy narusza przepisy Kodeksu wyborczego". Mimo to w skierowanym 22 grudnia 2022 roku do Sejmu przez PiS projekcie nowelizacji Kodeksu wyborczego tego zalecenia nie uwzględniono. Sejm uchwalił zmiany 26 stycznia, cztery dni później ustawa trafiła do Senatu, który ma 30 dni na jej rozpatrzenie.

Według PKW aż w 21 na 41 okręgów wyborczych do Sejmu trzeba zmienić liczbę wybieranych tam posłów - w dziewięciu okręgach zwiększyć o jednego, w jednym okręgu zwiększyć o dwóch, a w 11 okręgach powinno ubyć o jednego posła. PKW zaleca też dostosowanie liczby mandatów senatorskich do liczby mieszkańców w województwach - zmiany powinny dotyczyć trzech.

Skoro nowelizacja Kodeksu wyborczego bez tej korekty przeszła już przez Sejm, czy są planowane kolejne, uwzględniające ją? W odpowiedzi na pytanie Konkret24 Centrum Informacyjne Sejmu poinformowało, że wniosek PKW wpłynął do Kancelarii Sejmu 24 października 2022 roku. Po zapoznaniu się z dokumentem przez członków Prezydium Sejmu został on przekazany 3 listopada Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacjach. W odpowiedzi CIS czytamy: "Obecnie wśród wniesionych do Sejmu projektów ustaw projekt dotyczący zmian w Załączniku nr 1 do Kodeksu wyborczego nie figuruje, udzielenie zatem odpowiedzi, kiedy tą materią zajmie się Sejm, nie jest możliwe".

Pytany przez Konkret24 ekspert prawa wyborczego dr hab. Adam Gendźwiłł, profesor Uniwersytetu Warszawskiego na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych, w przesłanej nam analizie pisze, że nie jest w stanie wytłumaczyć tego zaniechania Sejmu. "Jest ono tym bardziej zdumiewające, że w ostatnim czasie w Sejmie były procedowane trzy różne nowelizacje Kodeksu wyborczego, w tym jedna - bardzo skomplikowana. Była świetna okazja do tego, żeby zadbać o równość wyborów właśnie w tym aspekcie" - zauważa. Ale przypomina: "Nie jest to wyłącznie przewinienie obecnej kadencji, powstała po prostu zła tradycja 'zamrożenia' załączników do kodeksu".

Wcześniej PKW już dwa razy - w 2014 i w 2018 roku - wnioskowała o zmiany, a posłowie dwóch poprzednich kadencji również te wnioski ignorowali. "To tylko pokazuje, że ręczne sterowanie liczbą mandatów dzielonych w okręgach jest po prostu niefunkcjonalne. W kodeksie trzeba zapisać mechanizm automatycznego rozdziału mandatów według określonej prostej formuły - politycy nie będą musieli wtedy niczego aktualizować" - uważa prof. Gendźwiłł. Pytany o przyczyny nieuchwalania zalecanych zmian w załącznikach do Kodeksu wyborczego, ekspert odpowiada: "Politycy po prostu przyzwyczają się do status quo, do swoich bezpiecznych rewirów, które obsługują jako przedstawiciele, w których prowadzą kampanię wyborczą, znają lokalnych działaczy, mają swoje biura". Zdaniem prof. Gedźwiłła zmniejszenie liczby mandatów w okręgu wyborczym każdy polityk - a zwłaszcza z "tylnych ław" - może interpretować jako zagrożenie. "Trochę jak na tradycyjnej weselnej zabawie z krzesłami: że w pewnym momencie komuś zabraknie wolnego miejsca, żeby usiąść" - stwierdza.

Jednak niezmienianie liczby mandatów tworzy "sytuację wysoce naganną, powodującą naruszenie konstytucyjnej zasady równości wyborów" – czytamy w opinii Fundacji Batorego ze stycznia 2023 roku o projekcie zmian w Kodeksie wyborczym. Art. 96 ust. 2 Konstytucji RP stwierdza bowiem:

Fundacja Batorego zwraca więc uwagę, że "mamy do czynienia z poważnym zaniechaniem ustawodawczym, podważającym zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa (art. 2 Konstytucji), a także do procesu wyborczego".

Dla zrealizowania zasady wyborczej równości - co w praktyce oznacza, że ta sama liczba wyborców wybiera jednego posła w okręgu - wprowadzono do przepisów wyborczych pojęcie jednolitej normy przedstawicielstwa. Według art. 202 par. 1 Kodeksu wyborczego jest ona obliczana przez podzielenie liczby mieszkańców kraju przez ogólną liczbę posłów wybieranych w okręgach wyborczych. PKW w swoim wniosku podaje, że liczba mieszkańców kraju 30 września 2022 roku wynosiła 36 075 160. Norma przedstawicielska w wyborach do Sejmu wynosiła 78 424 mieszkańców na jeden mandat.

Na tej podstawie PKW wylicza dalej liczbę posłów wybieranych w poszczególnych okręgach. I tak - uwzględniając najnowszą jednolitą normę przedstawicielstwa - w okręgach: Legnica, Wałbrzych, Toruń, Lublin, Chełm, Łódź, Katowice II, Katowice III, Kielce, Elbląg, Koszalin należałoby zmniejszyć liczbę wybieranych posłów o jednego;  w okręgach: Wrocław, Kraków II, Warszawa I, Rzeszów, Gdańsk, Słupsk, Konin, Piła, Poznań zwiększyć liczbę posłów o jednego; natomiast w okręgu nr 20 (tzw. obwarzanek warszawski) należałoby zwiększyć liczbę posłów o dwóch.

W 10 na 11 okręgów, gdzie powinno być o jednego posła mniej, w ostatnich wyborach do Sejmu (w 2019 roku) wygrało Prawo i Sprawiedliwość; w jednym (Łódź) - Koalicja Obywatelska.

W dziewięciu okręgach, gdzie należy dodać jeden mandat, PiS wygrało w sześciu, a Koalicja Obywatelska w trzech (Warszawa I, Gdańsk, Poznań). W okręgu podwarszawskim - gdzie trzeba dodać dwa mandaty - w wyborach 2019 roku wygrało PiS.

Patrząc na powyższe mapy, zadajemy sobie pytanie, kto mógłby skorzystać, a kto stracić na niezmienieniu liczby posłów. Odpowiedź wprost nie jest jednak obecnie możliwa.

Profesor Gendźwiłł przyznaje, że ta kwestia "nie jest zupełnie neutralna dla politycznych szans poszczególnych partii". Wskazuje na okręg nr 19 - czyli Warszawę - w którym według PKW należy dodać jeden mandat. Ten okręg zdaniem profesora "jest niedoreprezentowany nie tylko przez brak korekty demograficznej, ale również przez doliczanie wszystkich głosów z zagranicy". "I właśnie w przypadku Warszawy wiadomo, że od wielu lat to jest teren, na którym poparcie dla PiS jest poniżej przeciętnej" – uważa.

Jak pisze w opinii dla Konkret24, "w przypadku pozostałych okręgów sprawa jest trochę mniej oczywista, bo trudno jest dzisiaj na podstawie ogólnokrajowych sondaży przewidzieć, która z partii straciłaby ten 'zabrany' mandat, a która zyskałaby 'dodany' w innym miejscu". Profesor zwraca uwagę: "My nawet nie wiemy jeszcze dokładnie, jaki zestaw partii lub koalicji w ogóle będzie walczył o mandaty poselskie. Postulowane przez PKW zmniejszenia liczby mandatów dotyczą przede wszystkim okręgów mniejszych, a zatem tam podwyższałby się jeszcze bardziej tzw. naturalny próg wyborczy - czyli trudniej byłoby zdobyć mandat partiom z niższym poparciem w danym okręgu".

PKW przeanalizowała też podział na okręgi wyborcze do Senatu. Mamy 100 jednomandatowych okręgów w granicach województw. Podziału mandatów na poszczególne województwa także dokonuje się na podstawie normy przedstawicielstwa, która wynosi 360 752. W przypadku Senatu nie przedstawiamy na mapie podziału mandatów na poszczególne województwa, gdyż Kodeks wyborczy przewiduje widełki w rozdzielaniu mandatów na województwa. Jak stanowi art. 261 par. 2 Kodeksu wyborczego, "w województwie wybiera się senatorów w liczbie nie mniejszej niż liczba całkowita (bez uwzględnienia ułamka) będąca ilorazem liczby mieszkańców województwa i jednolitej normy przedstawicielstwa, a nie większej niż wymieniona liczba całkowita powiększona o jeden". Poniższa tabela pokazuje, jak to wygląda obecnie. W przypadku trzech województw - mazowieckiego, małopolskiego i śląskiego - liczba mandatów nie odpowiada już tym widełkom. W Mazowieckiem wybiera się w sumie 13 senatorów, a z liczby mieszkańców i normy przedstawicielstwa wynika, że powinno ich być 14 lub 15. Podobnie w Małopolskiem - w myśl obecnych przepisów wybiera się tam ośmiu senatorów, a powinno dziewięciu lub dziesięciu. W Śląskiem natomiast wybiera się 13 senatorów, PKW wylicza natomiast, że powinno ich być 11 lub 12.

Zdaniem PKW mamy więc do czynienia z naruszeniem Kodeksu wyborczego, bo w województwach małopolskim i mazowieckim liczba wybieranych senatorów jest zbyt niska, a w województwie śląskim zbyt wysoka. PKW zwraca jednocześnie uwagę na sytuację w województwach podkarpackim i lubelskim. Podkarpackie ma większą liczbę mieszkańców (2 069 931) i przypada mu pięć mandatów; Lubelskie ma mniejszą liczbę mieszkańców (2 024 571) i przypada mu sześć mandatów. Sytuacja ta nie narusza wprawdzie art. 261 par. 2 Kodeksu wyborczego, lecz według PKW budzi wątpliwości.  

Jak wyjaśnia prof. Gendźwiłł, konstytucja nie wymaga, by wybory do Senatu były równe tak jak wybory do Sejmu. To Kodeks wyborczy wymaga zachowania odpowiednich proporcji między województwami i można na podstawie kodeksowych reguł określić widełki, w jakich musi się mieścić liczba senatorów z każdego województwa. "Żeby gdzieś dodać mandat, skądś trzeba go zabrać. Najpewniej właśnie z woj. śląskiego i woj. łódzkiego" - zauważa ekspert, co oznaczałoby zmianę granic również sąsiednich okręgów wyborczych w danym województwie. Tego politycy też się obawiają, bo w JOW-ach (jednomandatowych okręgach wyborczych - red.) o zwycięstwie czasem decyduje mały margines głosów" - tłumaczy prof. Gendźwił. "Większość senacka - jak wiemy - jest teraz bardzo krucha, a negocjacje opozycji w sprawie tzw. paktu senackiego też zapewne są bardzo skomplikowane. A zatem również opozycja zapewne nie chce zmian okręgów senackich, bo to może wywrócić wiele uzgodnień do góry nogami" - uważa ekspert. I konkluduje: "Im bliżej wyborów, tym mniejszą widzę szansę na zmiany w tym zakresie".

Przeprowadzenie zmian co do liczby posłów i senatorów wybieranych w okręgach oraz zmian granic okręgów jest możliwe nie później niż na trzy miesiące przed dniem, w którym upływa termin zarządzenia wyborów do Sejmu. Termin ten upływa więc 14 maja tego roku.