Prawo do azylu. Jakie teraz obowiązują przepisy, ile było wniosków w ostatnich latach

Jest zwrot w polityce migracyjnej Unii Europejskiej. To wynik ostatniego, zakończonego 18 października posiedzenia Rady Europejskiej. Przywódcom udało się wówczas przyjąć jednomyślnie konkluzje w tej sprawie, a Rada Europejska wyraziła solidarność z Polską i innymi państwami, które doświadczają instrumentalizowania migracji. "Rosja i Białoruś oraz żaden inny kraj nie mogą nadużywać naszych wartości, w tym prawa do azylu, i podważać naszych demokracji. Rada Europejska wyraża solidarność z Polską i państwami członkowskimi, które stoją w obliczu tych wyzwań. Wyjątkowe wyzwania wymagają odpowiednich środków" - czytamy w konkluzjach po szczycie Rady Europejskiej. "Po raz pierwszy na Radzie Europejskiej, niezależnie od poglądów politycznych, wszyscy wreszcie przyznali, że okoliczności się zmieniły. Mamy do czynienia z nową formą migracji, gdzie reżimy autorytarne organizują przemyt ludzi na wielką skalę" - komentował polski premier Donald Tusk.

"To jeszcze nie są konkretne decyzje podjęte przez Unię, to jest wskazanie nowego kierunku, w którym ta polityka migracyjna Unii Europejskiej może pójść, sięgając po 'innowacyjne' rozwiązania" - relacjonował korespondent TVN24 Maciej Sokołowski. A o tym szukaniu "innowacyjnych dróg" przeciwdziałania nielegalnej migracji podczas szczytu wspominała szefowa KE Ursula von der Leyen. To m.in. nowe ośrodki migracyjne poza UE, przyśpieszenie deportacji lub możliwość zawieszania przyjmowania wniosków azylowych.

O tym ostatnim pomyśle było ostatnio w Polsce bardzo głośno. A to za sprawą zapowiedzi premiera Donalda Tuska o czasowym i terytorialnym zawieszeniu prawa do azylu, która wzbudziła ogromne kontrowersje. Padła na konwencji Koalicji Obywatelskiej 12 października. Szef rządu zapowiedział wówczas, że na najbliższym posiedzeniu Rada Ministrów przyjmie strategię migracyjną.

Tusk podczas wystąpienia podkreślał, że Polska staje się obecnie jednym z najatrakcyjniejszych miejsc do życia na świecie. "To, że dzisiaj inwestujemy tak dużo w naszą obronność, w nasze bezpieczeństwo i robimy to w sposób przemyślany, to buduje też wizerunek Polski jako państwa, które naprawdę wie, o co chodzi, które naprawdę chce zadbać o bezpieczeństwo" - mówił.

"Jeśli ja na przykład dzisiaj głośno powiem, że jednym z elementów strategii migracyjnej będzie czasowe, terytorialne zawieszenie prawa do azylu i będę się domagał uznania w Europie dla tej decyzji. To dlatego, bo my dobrze wiemy, jak to jest wykorzystywane przez Łukaszenkę, Putina, przez szmuglerów, przemytników ludzi, handlarzy ludzi. Jak to prawo do azylu jest wykorzystywane dokładnie wbrew istocie prawa do azylu" - oświadczył.

Do swoich słów odniósł się następnego dnia w serwisie X. "Czasowe zawieszenie wniosków azylowych wprowadzono w maju w Finlandii (nie w maju, a w lipcu 2024 rok, ustawa jeszcze nie została zastosowana - pisaliśmy o tym w Konkret24 - red.). Jest odpowiedzią na wojnę hybrydową wypowiedzianą całej Unii (w tym przede wszystkim Polsce) przez reżimy w Moskwie i Mińsku polegającej na organizowaniu masowych przerzutów ludzi przez nasze granice" - napisał. "Prawo do azylu jest w tej wojnie instrumentalnie wykorzystywane i nie ma nic wspólnego z prawami człowieka. Kontrola granic i bezpieczeństwo terytorialne Polski jest i będzie naszym priorytetem. Nasze decyzje i działania będą temu bezwzględnie podporządkowane" - dodał.

W następnym swoim wpisie 14 października podkreślił: "Naszym prawem i naszym obowiązkiem jest ochrona polskiej i europejskiej granicy. Jej bezpieczeństwo nie będzie przedmiotem negocjacji. Z nikim. Jest zadaniem do wykonania. I mój rząd to zadanie wykona".

Wcześniej, bo 10 października szef Komitetu Stałego Rady Ministrów minister Maciej Berek wyjaśniał, że przyjęcie przez rząd uchwały ws. strategii migracyjnej będzie pociągało za sobą przyjęcie pakietu ustaw regulujących m.in. kwestie przyznawania wiz. "My mamy już takie projekty ustaw w toku, pracuje nad nimi minister spraw zagranicznych, minister spraw wewnętrznych, minister nauki, minister pracy" - mówił Berek w "Faktach po Faktach" w TVN24.

Zapowiedź premiera bardzo szeroko komentowana, też na świecie. Zareagowała na nią Komisja Europejska. Jak relacjonował z Brukseli korespondent TVN24 Maciej Sokołowski, "żadnych potępiających, ostrych słów ze strony Komisji Europejskiej w tym momencie nie ma", ale KE przypomina o zobowiązaniach dotyczących dostępu do procedury azylowej.

W kraju komunikaty premiera spotkały się ze zgodną krytyką prawników i organizacji pozarządowych, zajmujących się prawami człowieka. Podkreślano, że prawa do azylu nie można zawiesić, że byłoby to rażące pogwałcenie prawa krajowego i międzynarodowego. Przykładowo kilkadziesiąt organizacji podpisało się pod listem do premiera, w którym podkreślają, że "prawa podstawowe, czyli prawa i wolności przysługujące każdemu człowiekowi nie podlegają dyskusji i politycznym targom czy ofertom, one po prostu są i muszą być respektowane. 22 października pod kancelarią premiera w Warszawie odbył się protest organizacji społecznych (m.in. Obywatele RP, Grupa Granica, Podlaskie Ochotnicze Pogotowie Humanitarne, Fundacja Otwarty Dialog, Ogólnopolski Strajk Kobiet, Fundacja Międzynarodowa Inicjatywa Humanitarna). Sprzeciwiali się czasowemu i terytorialnemu zawieszaniu prawa do przyjmowania wniosków o azyl. Wśród uczestników była reżyserka Agnieszka Holland.

Także w ramach koalicji rządowej spotkały się to z niezadowoleniem. Na przykład ministra rodziny, pracy i polityki społecznej Agnieszkę Dziemianowicz-Bąk z Lewicy w nagraniu zamieszczonym w serwisie X mówiła: "Bezpieczeństwo i człowieczeństwo, kontrola i konstytucja (...). Nie będzie bezpiecznym państwo, które nie przestrzegałoby praw człowieka (...). Prawa człowieka można pogodzić z bezpieczeństwem polskich granic, kontrole można pogodzić z bezpieczeństwem polskich granic. Kontrole można pogodzić z przestrzeganiem konstytucji".

"To nie chodzi o wypowiedzenie w ogóle konwencji czy jakichkolwiek innych przepisów międzynarodowych. Chodzi o to, żeby w negatywnym scenariuszu mieć jakiś instrument, który pozwoli nam mieć kontrolę nad granicą" - wyjaśniał 15 października w "Rozmowie Piaseckiego" w TVN24 prof. Maciej Duszczyk, wiceminister spraw wewnętrznych i administracji. Zaznaczył, że "Polska jest krajem granicznym w stosunku nie tylko do Białorusi, ale również do Rosji i w jakimś kontekście Ukrainy". "Musimy bardzo odpowiedzialnie myśleć o polityce migracyjnej. (...) Musimy bardzo poważnie wziąć to pod uwagę, żeby taki bezpiecznik, takie rozwiązanie w polskim prawie mieć. Powiem więcej, w prawie europejskim powinniśmy mieć takie rozwiązanie, ponieważ to nie tylko i wyłącznie kwestia Polski" - podkreślił wiceminister.

Dodał, że to, o czym mówił premier Tusk, "dotyczy sytuacji, w której prawo do azylu jest po prostu wykorzystywane poprzez atak na granicę i po to, żeby destabilizować systemy azylowe, systemy społeczne, spowodować destabilizację, którą państwo nie jest w stanie normalnymi, pokojowymi instrumentami zarządzać".

"Jeżeli dostajemy informację, że Białoruś, widzimy ruch samolotowy, ściąga na przykład z Syrii osoby, a wiemy o tym, że na przykład są to więźniowie, którzy są wypuszczani z więzień syryjskich, bo to też może być taki case (przypadek - red.) i oni zaczynają się gromadzić przy polskiej granicy, to musimy czasowo i terytorialnie zawiesić prawo do azylu, ponieważ ono może być wykorzystywane po to, żeby wzmocnić ten efekt, który chce osiągnąć Łukaszenka" - tłumaczył wiceszef MSWiA. Podkreślił, że "Łukaszenka z Putinem nie mogą decydować o polityce azylowej, to my mamy o tym decydować".

15 października podczas posiedzenia rządu strategia migracyjna "Odzyskać kontrolę. Zapewnić bezpieczeństwo. Kompleksowa i odpowiedzialna strategia migracyjna Polski na lata 2025-2030" została przyjęta. Zdania odrębne zgłosiło czworo ministrów konstytucyjnych Lewicy. "Decyzja trudna, ale bardzo potrzebna i oczekiwana" - skomentował Tusk na platformie X.

Dokument został opublikowany dwa dni później. Czytamy w nim m.in., że istniejące przepisy dotyczące migracji nie przystają do obecnych realiów i wymagają pilnych zmian. Dlatego proponowany jest instrument czasowego i terytorialnego zawieszania prawa do składania wniosków o azyl.

"Polska, respektując podstawowe prawa człowieka w zakresie udzielania ochrony krajowej i międzynarodowej, będzie dążyła do zmiany ogólnego podejścia na poziomie Unii Europejskiej oraz w ramach członkostwa w organizacjach międzynarodowych, na rzecz uzupełnienia go o kwestie bezpieczeństwa (wewnętrznego i międzynarodowego). Doświadczenia instrumentalizacji migracji oraz wykorzystywania migrantów w działaniach hybrydowych wymierzonych w stabilność Polski oraz Unii Europejskiej dostarczają wiele argumentów uzasadniających takie podejście. Dotyczy to nie tylko nielegalnych przekroczeń granicy poza przejściami granicznymi, ale również możliwości czasowego i terytorialnego zawieszania przyjmowania wniosków na samych przejściach lub poza nimi w sytuacji bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Podobne rozwiązania zostały wprowadzone w Finlandii na mocy ustawodawstwa krajowego" - czytamy w strategii.

Czytaj więcej w Konkret24: Tusk o "zawieszeniu wniosków azylowych" w Finlandii. Co jest w fińskiej ustawie

Dalej jest deklaracja, że Polska, na bazie dotychczasowych doświadczeń wypracuje nowy model udzielania ochrony krajowej i międzynarodowej cudzoziemcom i przyspieszy procedury wydawania decyzji w sprawach o udzielenie ochrony krajowej lub międzynarodowej, a ci, którzy zostaną nią objęci, będą mieli obowiązek uczestniczenia w programach integracyjnych. Jest także zastrzeżenie: "Odpowiednie ustawy uwzględniać powinny mechanizmy kontroli parlamentarnej, ochronę grup wrażliwych oraz doświadczenia innych państw".

Właśnie z tą strategią i z jej głównym postulatem - zawieszaniem czasowym i terytorialnym prawa do składania wniosków o azyl -pojechał Donald Tusk do Brukseli. Pierwszego dnia szczytu przekazał, że jest "właściwie po spotkaniach już ze wszystkimi najważniejszymi graczami". "To, co chciałem osiągnąć w tej kwestii, osiągnąłem. Przede wszystkim zrozumienie" - oświadczył.

"Wszyscy to rozumieją tutaj i nikt nie ma z tym problemu, żeby uznać polskie prawo do czasowego zawieszenia także składania tych aplikacji o azyl. I wszyscy też rozumieją, jak bardzo specyficzna jest sytuacja, kiedy w przemyt ludzi zaangażowane są wrogie reżimy, tak jak w przypadku Białorusi i Rosji. Że to jest zupełnie inna kwestia" - kontynuował szef polskiego rządu.

Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen, pytana na konferencji prasowej po szczycie Unii Europejskiej, czy Polska może zawiesić prawo do azylu, odpowiedziała, że jeśli takie rozwiązania są czasowe i proporcjonalne, jak było w przypadku Finlandii i krajów bałtyckich, to mieszczą się w ramach prawnych.

A jakie są te istniejące ramy prawne?

Obcokrajowiec przebywający w Polsce może potrzebować ochrony, jeżeli boi się wrócić do kraju pochodzenia, ponieważ grozi mu prześladowanie lub poważna krzywda ze względu na rasę, religię, narodowość, poglądy polityczne lub przynależność do politycznej grupy społecznej. Ochrona nie jest przyznawana automatycznie. Osoby, które mają nadzieję na uzyskanie takiej ochrony, muszą złożyć wniosek i udowodnić rządowi kraju, do którego przybywają, że się kwalifikują. Osoba objęta ochroną nie zostaje odesłana do kraju, do którego boi się jechać z powodu prześladowań.

Cudzoziemcy mogą korzystać z dwóch typów form ochrony: ochrony międzynarodowej - regulowanej przepisami prawa międzynarodowego lub prawa unijnego i ochrony krajowej - regulowanej wyłącznie przepisami danego państwa oraz obowiązującej tylko na terytorium tego państwa.

Fundamentem jeśli chodzi o ochronę międzynarodową jest konwencja genewska o statusie uchodźców z 1951 roku. Jak czytamy w pracy dr hab. Barbary Kowalczyk pt. "Polski system azylowy", wprawdzie dokument nie wymienia wprost prawa do azylu, ale jego postanowienia wprowadzają podstawową zasadę prawa azylowego − zasadę non-refoulement (zakaz wydalenia). Wedle tej zasady, osobie, której odmówiono przyznania statusu uchodźcy, nie wolno deportować do kraju, w którym groziłoby jej prześladowanie. Konwencja określiła też prawa uchodźców oraz standardy ich traktowania, które ograniczają pełną swobodę państwa w zakresie regulowania wjazdu cudzoziemców na terytorium państwa i pobytu na nim. Polska ratyfikowała konwencję genewską w 1991 roku.

Prawo do azylu jest zagwarantowane na mocy art. 18 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zaś jej art. 19 zakazuje wydaleń zbiorowych i chroni każdą osobę przed usunięciem, wydaleniem lub wydaniem w drodze ekstradycji do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, iż może być ona poddana karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu. Moc wiążąca Karty Praw Podstawowych została nadana przez Traktat Lizboński 13 grudnia 2007 roku, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku. Prezydent Lecha Kaczyński ratyfikował go wcześniej - 10 października 2009 roku.

Jak czytamy na stronie Parlamentu Europejskiego, procedury przyznawania azylu muszą być sprawiedliwe i skuteczne w całej Unii. Jest to podstawa wspólnego europejskiego systemu azylowego WESA. Państwa członkowskie UE uzgodniły wspólną europejską politykę azylową, obejmującą też ochronę uzupełniającą i tymczasową. Składa się na nią wiele aktów prawnych, obejmujących wszystkie aspekty procesu przyznawania azylu:

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art. 78 ust. 1 podkreśla dążenie do prowadzenia "wspólnej polityki" w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i tymczasowej ochrony, której celem jest "przyznanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego wymagającemu międzynarodowej ochrony".

Jak czytamy w pracy "Polski system azylowy", obowiązek przestrzegania zasady non-refoulement zyskał charakter zobowiązania wynikającego z Traktatu, a nie tylko z zobowiązań międzynarodowych państw czy prawa zwyczajowego. Ponadto ta zasada prawa uchodźczego objęła wszystkie formy ochrony, a nie tylko status regulowany konwencją genewską.

W Polsce cudzoziemiec może ubiegać się o:

1) Status uchodźcy: może zostać nadany, jeśli cudzoziemiec nie może lub nie chce korzystać z ochrony zapewnionej przez kraj ojczysty z powodu uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w tym kraju z powodu: rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych, przynależności do określonej grupy społecznej. Otrzymuje wtedy kartę pobytu na 3 lata, możliwość ubiegania się o pobyt stały, prawo do nauki, opieki zdrowotnej, pracy.

2) Ochronę uzupełniającą: można ją otrzymać, gdy nie spełnia się warunków do przyznania statusu uchodźcy: gdy powrót do kraju pochodzenia może skutkować rzeczywistym ryzykiem doznania poważnej krzywdy; orzeczeniem kary śmierci; wykonaniem egzekucji; torturami; nieludzkim lub poniżającym traktowaniem albo karaniem. Wtedy otrzyma kartę pobytu na dwa lata, może się uczyć i pracować, starać się o pobyt na stałe.

3) Azyl: można go otrzymać, gdy jest to niezbędne do zapewnienia ochrony oraz gdy przemawia za tym ważny interes Polski. Razem z otrzymaniem azylu udziela się zezwolenia na pobyt stały.

4) Ochronę czasową: mogą otrzymać cudzoziemcy masowo przybywający do Polski, którzy opuścili swój kraj pochodzenia lub określony obszar geograficzny, z powodu: obcej inwazji, wojny, wojny domowej, konfliktów etnicznych, rażących naruszeń praw człowieka.

Wniosek o udzielenie takiej ochrony cudzoziemiec, który przekracza polską granicę (albo jest już w ośrodku dla uchodźców bądź w areszcie lub więzieniu) składa do szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców "za pośrednictwem komendanta oddziału Straży Granicznej albo komendanta placówki Straży Granicznej". W praktyce oznacza to funkcjonariusza Straży Granicznej pełniącego służbę.

W informacji na stronach internetowych Urzędu do Spraw Cudzoziemców czytamy, że wniosek można złożyć "w trakcie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podczas kontroli granicznej (należy wówczas poinformować funkcjonariusza Straży Granicznej o chęci wystąpienia z wnioskiem uchodźczym), podczas pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".

O prawie do azylu mówi mówi o tym art. 56 Konstytucji RP:

Artykuł 31 ust. 3 stanowi zaś, że:

Doprecyzowanie konstytucyjnych przepisów znajduje się w ustawie z 2003 roku o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jej art. 90. ust. 1 mówi o tym, że "cudzoziemcowi można, na jego wniosek, udzielić azylu w Rzeczypospolitej Polskiej, gdy jest to niezbędne do zapewnienia mu ochrony oraz gdy przemawia za tym ważny interes Rzeczypospolitej Polskiej". Dwie formy udzielenia ochrony międzynarodowej to: nadanie statusu uchodźcy i udzielenie ochrony uzupełniającej.

Wróćmy do wywiadu prof. Macieja Duszczykiem w "Rozmowie Piaseckiego". "Artykuł 56 konstytucji mówi o tym, że oczywiście osoby ubiegają się o status uchodźcy w Polsce... Przysługuje takie prawo, na podstawie ustaw. I to jest właśnie ustawa. My nic nie chcemy nic robić poza ustawami" - zapewniał.

Wcześniej w RMF FM opisywał, że zapowiedź Tuska zostanie zrealizowana poprzez nowelizację dwóch ustaw - o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o cudzoziemcach. "Nowelizacje zostaną przyjęte na podstawie debaty sejmowej, senackiej, po podpisie pana prezydenta. Tutaj musi być osiągnięty konsensus, w jaki sposób to robić i pod jakimi warunkami takie zawieszenie może wystąpić" - mówił.

Dane, które dostaliśmy z Urzędu do Spraw Cudzoziemców pokazują, że w ostatnich latach było bardzo mało wniosków o azyl w Polsce, a w konsekwencji zgód na taki rodzaj ochrony. W 2022 roku było to 50 wniosków. Rok później - 64, a w tym roku (do końca września) - 83. W 2022 roku przyznano azyl 8 osobom, a rok później - 5. W bieżącym roku żadnej osobie nie przyznano azylu w Polsce.

Jak wspomnieliśmy wyżej, strategia migracyjna została opublikowana zaledwie 17 października. Jest to dokument ogólny. Do tej pory nie przedstawiono projektów nowelizacji dwóch ustaw, które zapowiadał wiceminister Duszczyk. Dlatego też eksperci mogli najpierw oceniać same zapowiedzi Donalda Tuska, a potem zapisy w strategii migracyjnej, a nie konkretne propozycje zmiany legislacyjnych.

Zdaniem doktora Mateusza Radajewskiego, konstytucjonalisty z SWPS, by móc ocenić czy dana regulacja stanowiłaby naruszenie istoty prawa do azylu, czy jedynie jego ograniczenie, co w świetle konstytucji może być dopuszczalne, niezbędne byłoby zbadanie realiów panujących na granicy. "Jeśli np. osoby potrzebujące azylu faktycznie nie byłyby w stanie legalnie przekroczyć granicy (np. z powodu braku dokumentów czy działań służby granicznej Białorusi), wówczas jej nielegalne przekroczenie stanowiłoby jedyną realną szansę na uzyskanie pomocy. Pozbawianie z góry takich osób możliwości ubiegania się o azyl naruszałoby istotę tego prawa, gdyż czyniłoby dla tych osób uzyskanie tego prawa niemożliwym. Konstytucyjna deklaracja o prawie azylu byłaby więc dla tych osób iluzoryczna, gdyż realnie prawo to im by nie przysługiwało" - komentuje ekspert w przesłanej nam odpowiedzi. Równocześnie zwraca uwagę, że konwencja genewska dotycząca statusu uchodźców w art. 31 ust. 1 zabrania karania osób przybywających nielegalnie bezpośrednio z terytorium, na którym ich życiu lub wolności zagrażało niebezpieczeństwo. "Niewątpliwie automatyczne odmawianie im prawa ubiegania się o azyl byłoby formą kary, której ta konwencja zabrania" - podkreśla dr Radajewski.

- Nie da się wyłączyć prawa azylowego w żadnych warunkach. Nie oznacza to jeszcze, że każdy azyl musi dostać, A większość ludzi na granicy o ten azyl nie prosi, bo nie chcą utknąć na wiele miesięcy w naszych ośrodkach komentuje dla Konkret24 dr hab. Patrycja Grzebyk, prof. Uniwersytetu Warszawskiego, specjalizująca się w międzynarodowym prawie humanitarnym oraz karnym. Choć zastrzega, że póki nie zobaczy, co będzie dokładnie w ustawie i odpowiednich rozporządzeniach "to naprawdę trudno spekulować".