Trybunał Konstytucyjny "nie przepracowywuje się"? Statystyki pokazują trend

O Trybunale Konstytucyjnym zrobiło się ostatnio głośno za sprawą pisma sześciu z 15 członków trybunału skierowanego do prezes Julii Przyłębskiej, w którym domagają się zwołania Zgromadzenia Ogólnego i wyłonienia kandydatur na nowego prezesa TK. To pokłosie sporu prawnego o to, kiedy kończy się kadencja Przyłębskiej jako prezes trybunału. Byli jego członkowie oraz eksperci twierdzą, że "Przyłębską powołano na mocy ustawy, z której wynika, że jej kadencja prezesa jest sześcioletnia i dobiegła końca 20 grudnia 2022 roku" (cytat za "Rzeczpospolitą"). Przedstawiciele obozu rządzącego mówią jednak, że kadencja Przyłębskiej na stanowisku prezesa skończy się wtedy, kiedy jej kadencja jako członka TK, czyli w grudniu 2024 roku. Tak twierdzi również sama Przyłębska.

Pismo sędziów i w ogóle działalność obecnego Trybunału Konstytucyjnego były w ostatnich dniach tematami dyskusji w programach publicystycznych. 5 stycznia w "Politycznym Graffiti" w Polsat News Adrian Zandberg, współprzewodniczący Partii Razem i poseł Lewicy, stwierdził, że Julia Przyłębska może zablokować pracę trybunału, choć - w jego ocenie - niewiele to zmieni. "Proszę spojrzeć, jak w ogóle funkcjonuje w tym momencie trybunał, ile jest orzeczeń, jak on pracuje. No przecież to nie jest instytucja, która się przepracowywuje w ostatnich latach" - stwierdził Zandberg.

O kadencji Przyłębskiej i o działalności trybunału rozmawiano także 8 stycznia w "Kawie na ławę" w TVN24. "Na koniec 2019 roku efektywność Trybunału Konstytucyjnego pod przewodnictwem pani magister Przyłębskiej spadła o 70 procent w stosunku do przewodnictwa pana profesora Rzeplińskiego" - stwierdził europoseł Polskiego Stronnictwa Ludowego Krzysztof Hetman.

Zarzuty o spowolnienie prac Trybunału Konstytucyjnego za czasów Zjednoczonej Prawicy nie są nowe. Wracają co jakiś czas w doniesieniach mediów czy analizach ekspertów. W odpowiedzi Julia Przyłębska regularnie zapewnia, że trybunał działa prawidłowo, wskazując między innymi na rzekome zaległości z czasów prezesury Andrzeja Rzeplińskiego albo na urlopy sędziów poszczególnych TK.

Andrzej Rzepliński był prezesem trybunału przez sześć lat, Julii Przyłębskiej upłynęło już tyle samo na tym stanowisku. Przeanalizowaliśmy Internetowy Portal Orzeczeń (IPO) Trybunału Konstytucyjnego, by sprawdzić efektywność pracy trybunału w czasie tych dwóch kadencji. Pamiętaliśmy przy tym, że w latach 2020-2021 z powodu pandemii koronawirusa TK mógł mieć ograniczone możliwości działania; że zgłaszane tam sprawy mają różne stopnie skomplikowania - jednak liczby wyraźnie pokazują tendencję.

Przypomnijmy: 21 grudnia 2016 roku Julia Przyłębska została powołana przez Andrzeja Dudę na prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Zastąpiła Andrzeja Rzeplińskiego, powołanego przez Bronisława Komorowskiego 3 grudnia 2010 roku. Podczas wręczania nominacji Andrzej Duda życzył Przyłębskiej, by uporządkowała w nim sprawy. Chciał też, żeby "Trybunał zabrał się do dynamicznej pracy". Co było sugestią, że za Rzeplińskiego organ ten działał wolno i był tam bałagan.

W 2022 roku Trybunał Konstytucyjny wydał 14 wyroków. To najmniej od 24 lat i najmniej od momentu, gdy Przyłębska zasiadła na fotelu prezesa. Więcej wyroków TK wydawał nawet w czasie pandemii COVID-19: w 2020 roku - 24, rok później - 19. Najwięcej wyroków wydał w pierwszym pełnym roku z Przyłębską jako prezesem i w drugim - po 36. Najmniej - w ubiegłym roku; w pięciu miesiącach (w styczniu, maju i okresie sierpień-październik) TK nie wydał żadnego wyroku. Od sierpnia do października - według kalendarza na stronie trybunału - odbyła się jedna rozprawa.

Porównując te liczby z latami kadencji Andrzeja Rzeplińskiego, można dostrzec duży spadek efektywności. Mimo, że gdy Rzepliński odchodził w 2016 roku i wyroków wtedy TK wydał również 36 - to jednak we wcześniejszych latach było ich znacznie więcej: 60-70 rocznie. Tymczasem w ostatnich dwóch latach było po kilkanaście wyroków.

Europoseł Hetman stwierdził, że "na koniec 2019 roku efektywność Trybunału Konstytucyjnego pod przewodnictwem pani magister Przyłębskiej spadła o 70 procent w stosunku do przewodnictwa pana profesora Rzeplińskiego". To dość niejasne zestawienie okresów, więc my uwzględniliśmy okresy porównywalne. Ponieważ TK z prezes Przyłębską w 2016 roku nie wydał żadnego wyroku, wzięliśmy pod uwagę lata 2017-2019 - wtedy łącznie wyroków było 103. Natomiast w pierwszych trzech pełnych latach prezesury Rzeplińskiego (2011-2013) wyroków było 197. To daje efektywność obecnego TK o niemal 48 proc. niższą.

Niższą efektywność trybunału za prezesury Przyłębskiej widać także po analizie wydawanych przez TK postanowień. Gdy prezesem był Rzepliński, było ich średnio 61 rocznie. Za Przyłębskiej trybunał wydawał średnio 50 rocznie (choć trzeba pamiętać o trudnościach związanych z pandemią koronawirusa). Za Rzeplińskiego TK wydał najwięcej postanowień w 2015 roku - 125; za Przyłębskiej w 2021 roku - 61.

Również niekorzystnie wypada trybunał z czasów Julii Przyłębskiej, gdy porównamy liczbę wydawanych przez nią wyroków z tymi wydanymi przez Andrzeja Rzeplińskiego. Na przykład w pierwszym pełnym roku pełnienia przez nich funkcji ta proporcja wyniosła 12 do 28, a w szóstym roku aż 3 do 16. Każdego roku swojej prezesury Julia Przyłębska wydawała dwa, trzy razy mniej wyroków niż Andrzej Rzepliński.

Do kolejnych analiz wybraliśmy trzy kategorie spraw, które najczęściej wpływają do Trybunału Konstytucyjnego.

Skargę konstytucyjną może wnieść każdy, kto uważa, że jego konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone - i po wyczerpaniu drogi prawnej. Skarga może dotyczyć tylko zgodności z Konstytucją RP, ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej ostatecznie orzekł.

Za Andrzeja Rzeplińskiego trybunał orzekał (uwzględniamy tu wyroki i postanowienia) w sprawach dotyczących skarg konstytucyjnych ok. 50 razy w roku. W 2016 roku nastąpił trwający pięć lat spadek - w tym okresie orzekano 27-34 razy rocznie. Lecz ostatnie lata są rekordowe. W 2021 roku TK rozstrzygał aż 58 razy i jest to najlepszy wynik od 2009 roku. W 2022 roku nastąpił lekki spadek - w sprawach dotyczących skarg konstytucyjnych orzekano 47 razy.

W ostatnich trzech latach znacząco spadła liczba wyroków po skargach konstytucyjnych. Nie przekracza 10 rocznie. W początkach prezesury Rzeplińskiego było to kilkanaście. Za to w 2021 roku TK wydał aż 49 postanowień - najwięcej od 2009 roku. W ostatnich dwóch latach tych postanowień było więcej niż w ostatnich dwóch latach prezesury Rzeplińskiego.

Z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją RP dowolnego przepisu może wystąpić szereg instytucji, w tym: prezydent, marszałkowie Sejmu i Senatu, premier, grupa 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich.

W ostatnich latach widać bardzo duży spadek, jeśli chodzi o rozpatrywanie (wyroki, postanowienia, rozstrzygnięcia) takich wniosków. Za prezesury Andrzeja Rzeplińskiego TK orzekał w takich sprawach rocznie 30-40 razy (w 2015 roku nawet 48). Za Julii Przyłębskiej nie więcej niż 31 razy w roku, a w 2022 roku zaledwie 9 razy i była to najmniejsza liczba rozstrzygnięć od 30 lat. Za Rzeplińskiego w tych sprawach TK wydawał zazwyczaj kilkadziesiąt wyroków rocznie; za Przyłębskiej w ostatnich czterech latach po kilka.

Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Jeśli chodzi o pytania prawne, również widać spadek liczby rozstrzygnięć za prezesury Julii Przyłębskiej. Za jej poprzednika rocznie było zawsze kilkadziesiąt takich orzeczeń; najwięcej w 2015 roku - 79. W następnym dwóch latach ta liczba bardzo spadła, do 23-26 rozstrzygnięć. Od 2018 roku do teraz najwięcej orzeczeń było w 2019 roku - 16. W 2021 roku - najmniej, bo zaledwie 9. Tyle samo orzeczeń wydano 22 lat temu. W zeszłym roku orzekano 14 razy. TK wówczas wydał zaledwie jeden wyrok po złożonym pytaniu prawnym. To najmniej od 1999 roku.

- Te dane pokazują jednoznacznie, że Trybunał Konstytucyjny pracuje wolniej i szuka przesłanek formalnych, by nie orzekać merytorycznie co do konstytucyjności danych rozstrzygnięć - uważa Marcin Wolny, adwokat z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, autor i współautor dwóch opublikowanych w ostatnim czasie raportów poświęconych funkcjonowaniu TK po 2017 roku. Jego zdaniem papierkiem lakmusowym oceny pracy TK są kierowane do niego przez sądy pytania prawne. - Bardzo wyraźny spadek w ostatnich latach liczby tych pytań, a przez to spadek odpowiedzi TK na te pytania, może oznaczać spadek zaufania sądów do trybunału - mówi w rozmowie z nami.

"Te statystyki moim zdaniem przede wszystkim pokazują spadek znaczenia Trybunału jako ośrodka, który posiada autorytet do rozstrzygania kluczowych problemów prawnych w Polsce" - ocenia w przesłanej nam analizie dr Mateusz Radajewski, konstytucjonalista z Uniwersytetu SWPS we Wrocławiu. Jego zdaniem świadczy o tym zwłaszcza wyraźny spadek orzeczeń w sprawach z wniosków i pytań prawnych. Nie dziwi go utrzymywanie się mniej więcej podobnej liczby rozstrzygnięć w sprawach skarg konstytucyjnych. "Są to bowiem sprawy kierowane przez indywidualnych obywateli, którzy korzystają z Trybunału Konstytucyjnego jako organu, który może pomóc im w uzyskaniu korzystnego rozstrzygnięcia w ich konkretnych sprawach. W związku z tym problemy wokół Trybunału raczej nie przekładają się na liczbę spraw tego typu" - zauważa.

"Generalnie te statystyki skłaniają do pytań, czy zasadne jest wypłacanie sędziom TK tak wysokich wynagrodzeń jak obecnie, skoro są oni w tak małym zakresie obciążeni pracą" - podsumowuje konstytucjonalista.

Jan Kunert, współpraca Bartosz Chyż