Prerogatywy prezydenta. Czy Karol Nawrocki może się zachowywać jak "Król Słońce"?

W trwającej wojnie między prezydentem Karolem Nawrockim a rządem Donalda Tuska słowem kluczem odmienianym przez wszystkie przypadki są prerogatywy. Im częściej głowa państwa występuje przeciwko rządowi i blokuje jego inicjatywy, tym bardziej przedstawiciele kancelarii Nawrockiego i politycy PiS powołują się na "prezydenckie prerogatywy". Politycy opozycji twierdzą, że to błędne rozumienie tych uprawnień głowy państwa i nie może on na ich podstawie podejmować takich decyzji, jak np. niepodpisywanie nominacji sędziowskich, oficerskich czy ambasadorskich.

Koalicja Obywatelska rozpoczęła nawet w mediach społecznościowych kampanię "Prezydent Chaosu", którą próbuje pokazać, że Karol Nawrocki swoimi działaniami paraliżuje działanie państwa. Na tę kampanię 30 listopada 2025 roku w "Kawie na ławę" w TVN24 zareagował prezydencki rzecznik Rafał Leśkiewicz, odwołując się oczywiście do prerogatyw. "Od kilku dni internet zalewa fala manipulacyjnych wpisów, manipulacyjnych grafik podważających prerogatywy głowy państwa, pana prezydenta" - mówił Leśkiewicz. "Tak jakby politycy nie znali chociażby artykułu 144 polskiej konstytucji, która wyraźnie, w trzydziestu punktach, wskazuje wyłączne, przynależne wyłącznie panu prezydentowi kompetencje wynikające wprost z konstytucji" - dodał.

Wtórował mu poseł PiS Marcin Horała. "Pan premier Donald Tusk ma ewidentny problem z tym, że prezydentem jest Karol Nawrocki i że korzysta ze swoich prerogatyw" - stwierdził. "Mamy cały czas taką próbę okrawania prezydenta z jego kompetencji (...) i to nie jest kwestia Karola Nawrockiego jako osoby, ale został wybrany przez Polaków, został zaprzysiężony, żeby strzec polskiej konstytucji i strzec prerogatyw prezydenta RP. I to czyni" - podkreślił.

CZYTAJ TEŻ: Karol Nawrocki zawetował ustawę o rynku kryptoaktywów

Sam prezydent Karol Nawrocki w opublikowanym 27 listopada 2025 roku nagraniu dotyczącym podpisanych i zawetowanych ustaw, oświadczył bowiem: "Jako prezydent mam konstytucyjny obowiązek podejmowania decyzji wobec każdej ustawy uchwalonej przez parlament. (...) Chcę podkreślić, że te prerogatywy przysługują wyłącznie prezydentowi. Ani Sejm, ani Senat, ani rząd, ani jakikolwiek inny organ nie może podejmować decyzji w tym zakresie".

Sęk w tym, że już nie tylko o podpisywanie ustaw chodzi w tym sporze.

Nie jest to pierwsza dyskusja o zakresie prerogatyw głowy państwa. Podobnie było w 2015 roku, kiedy prezydent Andrzej Duda ułaskawił Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika przed prawomocnym wyrokiem sądu. A temat wrócił na początku 2024 roku i wtedy prezydent Duda też powoływał się na prerogatywę, jaką jest prawo łaski. Podkreślał, że "prerogatywa prezydencka została skutecznie wykonana w 2015 roku", a tym samym posłowie "zostali skutecznie ułaskawieni przez prezydenta Rzeczypospolitej".

Wielu uznanych prawników podważało bowiem skuteczność ułaskawienia kogoś, zanim ten ktoś został prawomocnie skazany. Konstytucjonaliści zauważali, że prezydent - realizując swoje prerogatywy - musi działać w ramach prawa, a wykonywanie prerogatywy musi być zgodne z konstytucją. Przypominali, że prezydenta w tym zakresie obejmuje odpowiedzialność prawna.

Tym razem dyskusje o prerogatywach prezydenta dotyczą innych spraw niż prawo łaski. Najpierw 7 listopada 2025 roku Karol Nawrocki odmówił podpisania 136 nominacji oficerskich dla funkcjonariuszy służb specjalnych przesłanych mu przez premiera. Jak ujawnił potem Robert Zieliński z tvn24.pl, prezydent odrzucił też 130 wniosków o odznaczenia dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Karol Nawrocki brak nominacji tłumaczył tym, że wcześniej premier Donald Tusk nie pozwolił szefom służb specjalnych na spotkanie z prezydentem. Jego rzecznik Rafał Leśkiewicz również tutaj doszukał się prezydenckiej prerogatywy, mówiąc w wywiadzie dla Interii, że "prerogatywy dotyczące kontaktu prezydenta ze służbami specjalnymi opisane są w stosownych ustawach".

12 listopada 2025 roku prezydent nie podpisał 46 nominacji sędziowskich skierowanych do niego przez Krajową Radę Sądownictwa. Nawrocki stwierdził wtedy, że mianowanie sędziów to "mocna prerogatywa prezydencka".

Prezydent wciąż nie mianował także polskich ambasadorów, których kandydatury MSZ przesłał do kancelarii jeszcze za kadencji Andrzeja Dudy. Polska Agencja Prasowa 14 listopada informowała, że w tej sprawie prezydent i MSZ wciąż nie doszli do porozumienia, choć według rozmówcy PAP ekspertyzy prawne wykonane dla ministerstwa pokazują, że prezydent ma obowiązek podpisywać nominacje przesyłane z MSZ, ale "nie ma sankcji za brak podpisu".

Tak częste używanie słowa "prerogatywa" w kontekście działań prezydenta spowodowało, że niektórzy odnoszą je już do każdej decyzji Nawrockiego. Na przykład jedna z użytkowniczek serwisu X nawet jego wypowiedź o mrożeniu cen energii skomentowała: "Prerogatywy Prezydenta! Brawo".

Wyjaśnijmy najpierw, czym te "prerogatywy prezydenta" tak naprawdę są. Według "Słownika języka polskiego" samo słowo "prerogatywa" oznacza "szczególne uprawnienie związane z zajmowanym stanowiskiem lub pełnioną funkcją".

Z prerogatywą prezydencką w rozumieniu prawnym jest nieco inaczej.

Doktor Marcin Krzemiński, konstytucjonalista z Uniwersytetu Jagiellońskiego, w analizie przesłanej Konkret24 podkreśla, że "przede wszystkim w języku prawnym nie istnieje coś takiego jak 'prerogatywa'". "Konstytucja mówi jedynie o aktach prezydenta niewymagających dla swej ważności podpisu premiera (art. 144)" - podkreśla prawnik.

To ważne zastrzeżenie, bo przypomina, że prerogatywa to nie synonim każdej kompetencji prezydenta, a wyłącznie uprawnienie głowy państwa do wydawania takich aktów urzędowych, które nie wymagają kontrasygnaty, czyli podpisu premiera, a tym samym jego akceptacji. W art. 144 Konstytucji RP zapisano mianowicie, że akty urzędowe prezydenta wymagają dla swojej ważności podpisu prezesa Rady Ministrów, jednak w ustępie 3 dodano, że ten przepis nie dotyczy trzydziestu kompetencji głowy państwa:

1) zarządzania wyborów do Sejmu i Senatu, 2) zwoływania pierwszego posiedzenia nowo wybranych Sejmu i Senatu, 3) skracania kadencji Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji, 4) inicjatywy ustawodawczej, 5) zarządzania referendum ogólnokrajowego, 6) podpisywania albo odmowy podpisania ustawy, 7) zarządzania ogłoszenia ustawy oraz umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, 8) zwracania się z orędziem do Sejmu, do Senatu lub do Zgromadzenia Narodowego, 9) wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, 10) wniosku o przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli, 11) desygnowania i powoływania Prezesa Rady Ministrów, 12) przyjmowania dymisji Rady Ministrów i powierzania jej tymczasowego pełnienia obowiązków, 13) wniosku do Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu członka Rady Ministrów, 14) odwoływania ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności, 15) zwoływania Rady Gabinetowej, 16) nadawania orderów i odznaczeń, 17) powoływania sędziów, 18) stosowania prawa łaski, 19) nadawania obywatelstwa polskiego i wyrażania zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego, 20) powoływania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, 21) powoływania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, 22) powoływania Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, 23) powoływania prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego, 24) wniosku do Sejmu o powołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego, 25) powoływania członków Rady Polityki Pieniężnej, 26) powoływania i odwoływania członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego, 27) powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, 28) nadawania statutu Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej oraz powoływania i odwoływania Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej, 29) wydawania zarządzeń na zasadach określonych w art. 93 (art. 93 konstytucji dotyczy wydawania aktów prawnych - źródeł prawa wewnętrznego - red.), 30) zrzeczenia się urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej.

Tak więc tylko w tych 30 przypadkach decyzja prezydenta nie wymaga kontrasygnaty premiera. To cały zakres owych prerogatyw.

Zapytaliśmy konstytucjonalistów, czy więc poszczególnie działania podejmowane przez prezydenta w listopadzie mieszczą się jednak jakoś w tym katalogu prerogatyw zapisanym w Konstytucji RP.

Doktor Kamil Stępniak, prezes Centrum Prawa Konstytucyjnego i Monitorowania Praworządności i adiunkt Wyższej Szkoły Kształcenia Zawodowego, przypomina, że w związku z zasadą legalizmu ("Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa") oraz faktem, że prerogatywy są realizowane poza systemem kontroli politycznej Sejmu, "nie powinno się dopuszczać istnienia tak zwanych prerogatyw nienazwanych" - czyli wychodzących poza wspomniany katalog. Konstytucjonalista dodaje jednak: "w praktyce takie prerogatywy były kreowane przez prezydentów".

Zacznijmy od nominacji oficerskich. Doktor Marcin Krzemiński z UJ zauważa, że w przypadku nadawania stopni wojskowych "konstytucja przewiduje obligatoryjny wniosek Ministra Obrony Narodowej (art. 134 ust. 5), zatem nie jest to samodzielna kompetencja prezydenta".

Rzeczywiście ustawa zasadnicza stanowi jedynie: "prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, nadaje określone w ustawach stopnie wojskowe" - a ten przepis jest poza katalogiem prezydenckich prerogatyw.

Konstytucjonalista dodaje, że odmowa nominacji musiałaby być uzasadniona ze wskazaniem na któreś z zadań z art. 126 ust. 2 konstytucji, gdzie zapisano, że prezydent ma czuwać nad przestrzeganiem konstytucji, stać na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. "Nie może tu być uznaniowości" - podkreśla ekspert, nawiązując do niepodpisanych awansów.

Podobnie jest z nominacjami ambasadorskimi. Takiej kompetencji nie ma w katalogu 30 prerogatyw, a dr Marcin Krzemiński przypomina: "To kompetencja współwykonywana z premierem, który szefuje rządowi, do którego należy polityka zagraniczna. Tak więc tutaj też prezydent sam z siebie nie jest władny niczego zrobić, a przeszkadzanie rządowi mogłoby być uzasadnione tylko realizacją konstytucyjnego zadania z art. 126 ust. 2".

Również dr Kamil Stępniak podkreśla, że nominacje ambasadorskie nie są prerogatywą prezydenta. Jednocześnie przypomina, że "zgodnie ze stanowiskiem doktryny głowa państwa nie jest związana wnioskami dotyczącymi nominacji i nie można wykluczyć pewnej swobody działania w tym obszarze". "Przy czym także nie powinna być ona paraliżująca" - stwierdza konstytucjonalista.

Przypomnijmy, że brak nominacji oficerskich Nawrocki argumentował brakiem spotkania z szefami służb. Zaś prezydencki rzecznik Rafał Leśkiewicz twierdził, że takie spotkanie to "prerogatywy opisane w ustawach". Doktora Marcina Krzemińskiego dziwi takie stwierdzenie. "Nie wiem, o jakie 'prerogatywy opisane w ustawach' może chodzić rzecznikowi głowy państwa, skoro ustawy nie mogą poszerzać katalogu aktów zwolnionych z kontrasygnaty. Ta wypowiedź to nonsens. Tak samo 'kontakty z szefami służb' nie są żadnymi prerogatywami, bo nie są to w ogóle akty prawne" - komentuje.

Potwierdza to inny pytany przez nas konstytucjonalista:

Nieco inaczej jest z odznaczeniami dla funkcjonariuszy ABW, ponieważ ich nadawanie jest wyłączną kompetencją prezydenta zapisaną w katalogu prerogatyw. Doktor Krzemiński uważa jednak, że w tej sprawie Karol Nawrocki powinien mieć "społeczny słuch", ponieważ jest to kompetencja, "za pomocą której państwo wynagradza symbolicznie zasługi, których w żaden sposób nie da się wycenić".

"Wciągając tę kompetencję w bieżącą politykę, prezydent obniżyłby rangę tych odznaczeń, ponieważ nie byłyby one postrzegane jako uhonorowanie przez państwo, tylko jako wyraz politycznej koneksji" - stwierdza prawnik.

Jeśli natomiast chodzi o odmowę nominacji sędziowskich, dr Marcin Krzemiński stwierdza jasno: "Prezydent nie może uznaniowo odmówić ich dokonania, ponieważ wtedy przejmowałby kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa, która jako jedyna jest władna oceniać kandydatury". Jego zdaniem "odmowa musiałaby dotyczyć skrajnych przypadków, na przykład gdyby między uchwałą KRS a nominacją okazało się, że mamy do czynienia ze szpiegiem". Wtedy prezydent mógłby się powołać na swoje zadania z art. 126, tak jak w przypadku nominacji oficerskich.

Podobnie widzi to dr Kamil Stępniak. "W przypadku sędziów odmowę podpisania powołania powinno traktować się wyjątkowo, a uzasadnieniem takiego działania powinno być wypełnianie konstytucyjnych zadań prezydenta, czyli bycie 'strażnikiem konstytucji', czy stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium" - powołuje się na treść art. 126 konstytucji prawnik. "Można z tego wysunąć nieco bardziej ogólny wniosek, że brak wykonania prerogatywy powinien być uzasadniony aksjologicznie, nie zaś być realizacją dyskrecjonalnej władzy prezydenta" - dodaje.

Odnosząc się do sędziów, którzy decyzją prezydenta nie zostali nominowani, dr Krzemiński zauważa: "Uznaniowa odmowa narusza konstytucyjne prawa tych osób, ponieważ zgodnie z art. 60 obywatelom służy prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach".

Według niego taka decyzja prezydenta jest zaskarżalna do sądu administracyjnego.

I tu dochodzimy do kontroli decyzji prezydenta, nawet tych podejmowanych w ramach prerogatyw. Albowiem broniący Karola Nawrockiego utrzymują, że decyzje prezydenta nie mogą być poddawane kontroli sądowo-administracyjnej. Jednak inaczej widzi to konstytucjonalista:

Prawnik od razu zastrzega jednak, że nie ma jednej ścieżki prawnej dla wszystkich wspomnianych spraw. "Odmowa nominacji sędziowskich może być kontrolowana sądownie, reszta może być oceniana przez sądy przy rozpatrywaniu jakiejś sprawy" - stwierdza.

Doktor Kamil Stępniak zastrzega, że "kontrola sądowa wykonywania przez prezydenta prerogatyw nie jest rozstrzygana jednolicie". "Często sądy wskazują jednak na fakt, że działanie prezydenta jest aktem ustrojowym, któremu nie można przypisywać cech administracyjnoprawnych i przez to ta sądowa kontrola jest ograniczona" - tłumaczy.

Za kadencji prezydenta Andrzeja Dudy doszło jednak do takiej kontroli sądowej. W czerwcu 2023 roku Sąd Najwyższy uchylił prezydenckie umorzenie wyroku Kamińskiego i Wąsika, uznając tamto zastosowanie prerogatywy za niewywołujące skutków prawnych. Następnie skierował sprawę do sądu okręgowego, który w grudniu 2023 roku prawomocnie skazał posłów na karę więzienia.

Nieuznawana Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w Sądzie Najwyższym twierdziła wtedy jednak w komunikacie, że postanowienia prezydenta będące prerogatywami nie podlegają żadnej kontroli. Ten pogląd podważali niektórzy konstytucjonaliści. "Jeśli prezydent na przykład powołałby sędziego bez wymaganego wykształcenia, to też byłaby nieprawidłowo wykonana prerogatywa, za którą mógłby ponieść odpowiedzialność prawną. Więc to nie jest żadna boska kompetencja i można nad nimi sprawować kontrolę prawną" - mówiła dr hab. Joanna Juchniewicz z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. "Jest to koncepcja zupełnie obca naszej konstytucji i trudno jest w zasadzie ustalić, jakie jest źródło takich twierdzeń" - dodawał dr Mateusz Radajewski z Uniwersytetu SWPS.

Nie inaczej jest tym razem. Mecenas Michał Wawrykiewicz, europoseł Koalicji Obywatelskiej, w radiowej Trójce 29 listopada 2025 roku przekonywał, że w przypadku prerogatyw "nie ma mowy o tym, że prezydent może robić wszystko". wyjaśniał:

Profesor Ewa Łętowska, zapytana w "Faktach po Faktach" TVN24, czy oficerowie, którym Karol Nawrocki nie podpisał promocji, mogą iść do Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedziała: "Tak myślę. Gdybym ja miała decydować i gdybym ja miała sprawdzać wydolność naszego prawa, to ja bym już dawno przetestowała w sądzie administracyjnym znacznie energiczniej niż to, co robiono do tej pory, w jakich zakresach akty prezydenta podlegają kontroli sądu administracyjnego, a w jakiej nie podlegają. Natomiast u nas nigdy tego w porządny sposób nikt nie chciał do końca doprowadzić".

O ile więc kontrola sądowo-administracyjna prerogatyw może budzić wątpliwości, także ze strony samych sądów, to zarówno dr Krzemiński, jak i dr Stępniak uważają, że prezydent za swoje działania ponosi odpowiedzialność konstytucyjną. "Wykonywanie (lub niewykonywanie) prerogatyw przez prezydenta może być niezgodne z Konstytucją, jeśli instrumentalizuje przepisy Konstytucji, czyniąc z nich rozwiązania arbitralne, które mają służyć realizacji partykularnego interesu politycznego. W szczególności, gdy narusza zasadę podziału i równowagi władz, narusza prawa jednostki, prowadzi do paraliżu instytucji państwa" - podkreśla dr Kamil Stępniak.

Obaj prawnicy potwierdzają, że za naruszenie Konstytucji RP, także w ramach wykonywania prerogatyw, prezydent może zostać postawiony przed Trybunałem Stanu. Tylko że ze względu na obecny paraliż trybunału dr Stępniak uważa tę instytucję za "martwą", a dr Krzemiński uważa odpowiedzialność przed TS za "iluzoryczną". Konstytucjonalista z Uniwersytetu Jagiellońskiego podsumowuje: