Dorwać Tuska. Czy ustawa "lex Tusk" to umożliwi?

W uzasadnieniu podpisanej 29 maja przez prezydenta Andrzeja Dudę ustawy w sprawie powołania Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022 lider Platformy Obywatelskiej Donald Tusk jest wymieniony z imienia i nazwiska. Sejm uchwalił "lex Tusk" 14 kwietnia; Senat 11 maja uznał, że ustawa narusza 23 przepisy Konstytucji RP i ją odrzucił - ale 26 maja Sejm odrzucił weto Senatu. Prezydent Andrzej Duda podpisał ustawę 29 maja i zapowiedział, że skieruje ją w trybie następczym do Trybunału Konstytucyjnego. Nowe przepisy wejdą w życie 31 maja, dzień po publikacji ustawy w Dzienniku Ustaw.

Poseł i wiceminister rolnictwa Janusz Kowalski z Suwerennej Polski jeszcze w kwietniu przyznał, że ma nadzieję, iż "efektem pracy komisji będzie postawienie Donalda Tuska przed Trybunałem Stanu". Pytany wówczas przez Artura Molędę z TVN24, czy ustawa o komisji do zbadania wpływów rosyjskich jest "robiona pod Tuska", odpowiedział, że konieczne jest rozliczenie Tuska i Waldemara Pawlaka (wicepremier i minister gospodarki w latach 2007-2012 - red.) za umowę gazową z 2010 roku.

W uzasadnieniu do ustawy - po pozytywnej ocenie rządów PiS z lat 2005-2007 - autorzy piszą o mających miejsce w kolejnych latach "zintensyfikowanych działaniach podmiotów związanych z Federacją Rosyjską", których celem jest "zwasalizowanie" Polski w stosunkach z Rosją. Czytamy tam:

"Ludzie, którzy wpływom ulegali, po prostu będą musieli odejść z naszego życia publicznego. Nie na skutek tego, że zostaną przez kogoś skazani. Zostaną odsunięci przez wyborców" - stwierdził 29 maja prezydent Andrzej Duda podczas spotkania z mieszkańcami Połczyna-Zdroju w województwie zachodniopomorskim. Wypowiedź ujawniła jeden z celów działania komisji. Pierwszy raport ma ona bowiem opublikować do 17 września 2023 roku - jeszcze w czasie aktualnej kadencji Sejmu i w środku kampanii wyborczej przed wyborami parlamentarnymi.

Zapytaliśmy prawników, czy i w jaki sposób "lex Tusk" może zaszkodzić byłemu premierowi w kandydowaniu i ewentualnym kierowaniu rządem, jeśli zostanie wezwany i oceniony negatywnie przed komisję.

W art. 1 ustawa określa zadania i kompetencje komisji, w tym "szczególny tryb postępowania w przedmiocie badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022"; "środki zaradcze stosowane wobec osób będących w latach 2007-2022 funkcjonariuszami publicznymi lub członkami kadry kierowniczej wyższego szczebla spółki, którzy pod wpływem rosyjskim działali na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej".

Kluczowe są zapisy o środkach zaradczych. Jeśli komisja stwierdziłaby co do wezwanej osoby, że działała pod wpływami rosyjskimi, mogłaby zastosować wobec niej środki zaradcze. "Stosuje się [je], gdy jest to konieczne, aby zapobiec ponownemu działaniu pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej" - czytamy w ustawie. Środki zaradcze to: - "cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa lub nałożenie zakazu otrzymania poświadczenia bezpieczeństwa na okres do 10 lat"; - "zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat"; - "cofnięcie pozwolenia na broń (...) lub nałożenie zakazu posiadania pozwolenia na broń na okres do 10 lat".

W ustawie podkreślono, że środek zaradczy można orzec tylko wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że dana osoba ponownie będzie dokonywała czynności pod wpływem rosyjskim, a na szkodę interesów Polski.

Rzecznik rządu Piotr Mueller, pytany 30 maja w "Rozmowie Piaseckiego" w TVN24, jakich konkretnie funkcji nie będzie mogła sprawować osoba objęta decyzją komisji, wymienił dyrektorów departamentów w resortach, ministrów oraz premiera. Przepisy ustawy zdają się potwierdzać tę perspektywę.

Dwa pierwsze wymienione wyżej środki zaradcze w praktyce oznaczają zakaz pełnienia wysokich stanowisk rządowych. Bo minister czy sekretarz stanu lub szef instytucji rządowej jest osobą pełniącą funkcję związaną z dysponowaniem środkami publicznymi, a praca na tych stanowiskach wymaga także poświadczenia bezpieczeństwa. Krzysztof Izdebski, ekspert Fundacji Batorego, potwierdza, że decyzję o zakazie pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi komisja może podjąć w stosunku do każdej osoby będącej przedmiotem jej zainteresowania. "Oznaczałoby to, że Donald Tusk w przypadku wygranej w wyborach, nie mógłby zasiąść na fotelu premiera" - pisze Izdebski w przesłanej nam analizie (wytłuszczenie od redakcji).

Prawnik odsyła w tym miejscu do art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy "lex Tusk". Przepis ten dotyczy środka zaradczego w postaci zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat. Zgodnie z ust. 3 tego samego artykułu do tego środka zaradczego stosuje się przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W art. 32 ust. 2 i 3 tego aktu prawnego wyliczone są stanowiska, których ukarana osoba nie może sprawować. Zdaniem Krzysztofa Izdebskiego przepisy te obejmują również funkcję premiera (mimo że nie jest ona wymieniona) - chodzi o pełnienie funkcji "kierownika" lub "reprezentowanie interesów majątkowych Skarbu Państwa".

Podobnie uważa dr Kamil Stępniak, konstytucjonalista z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego: "Art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych mówi o tym, że orzeczenie kary wiąże się z zakazem reprezentowania interesów majątkowych Skarbu Państwa. Art. 146 ust. 4 pkt 4 stanowi, że Rada Ministrów chroni interesy Skarbu Państwa - Premier zgodnie z art. 148 pkt 1 i 2 Konstytucji - reprezentuje radę ministrów i kieruje jej pracami. Zgodnie z art. 8 ustawy o kontroli w administracji rządowej - Premier jest organem odpowiedzialnym za koordynowanie kontroli. Co więcej, zgodnie z art. 7 ustawy o zarządzaniu mieniem państwowym Prezes RM wykonuje szereg kompetencji w imieniu Skarbu Państwa. W moim przekonaniu wykonywaniu tych wszystkich kompetencji nie jest możliwe z orzeczeniem środka zaradczego z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o komisji" (chodzi o ten o dysponowaniu środkami publicznymi - red.) - pisze w analizie dla Konkret24.

A gdyby wobec Tuska komisja zastosowała również środek zaradczy dotyczący cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa lub nałożenia zakazu otrzymania poświadczenia bezpieczeństwa? Krzysztof Izdebski odpowiada, że teoretycznie jest to możliwe. Tyle że - znów teoretycznie - premierem można być i bez poświadczenia bezpieczeństwa. "Tu w ogóle nie chodzi zresztą o sankcję tylko o łatkę i spektakl" - podsumowuje Izdebski. Pytany, czy decyzje komisji uderzające w Tuska możliwe są jeszcze przed wyborami parlamentarnymi, odpowiada, że jak najbardziej. "Komisja nie jest ograniczona terminami i może zacząć wydawać pierwsze decyzje w ciągu kilku tygodni od rozpoczęcia prac" - ocenia.

- W kontekście opisanych w ustawie środków zaradczych nie jest możliwa żadna funkcja ani rządowa, ani okołorządowa (wytłuszczenie od redakcji). Jeżeli nie da rady uprawdopodobnić przesłanki z punktu pierwszego, to można uprawdopodobnić tę drugą. To jest eliminacja dowolnego przeciwnika politycznego - stwierdza dr Bogna Baczyńska z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego.

"Środki zaradcze przewidziane przez ustawę o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne RP należy traktować tak naprawdę jak sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, co jest sprzeczne z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP" - ocenia dr Kamil Stępniak. Jego zdaniem środki zaradcze mają de facto charakter wymierzenia kary, co może oczywiście spowodować niemożność sprawowania funkcji premiera czy ministra.

Doktor Stępniak zwraca uwagę, że komisja może kierować zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa. "Jeżeli sąd skazałby kandydata prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, wtedy taka osoba nie mogłaby kandydować. Jednakże w mojej ocenie jest to niemożliwe przed najbliższymi wyborami" - pisze dr Stępniak. "Działalność komisji może wpłynąć na zdolność Donalda Tuska oraz każdego innego polityka do sprawowania najważniejszych funkcji w państwie" - podsumowuje prawnik.

Politycy obozu Zjednoczonej Prawicy przekonują, że decyzje komisji podlegają sądowej kontroli. "Jeżeli komisja podejmie decyzję dotyczącą tak zwanych środków zaradczych lub podejmie decyzje dotyczące właśnie odebrania uprawnień i tak dalej, to jest zaskarżenie do sądu, w związku z tym do czasu rozstrzygnięcia sądowego ta osoba będzie dalej pełniła swoją funkcję, więc ja naprawdę nie rozumiem tutaj obaw ze strony tych osób, które zgłaszają te uwagi" - mówił 29 maja Piotr Mueller (cytat za 300polityka.pl).

"Nie jest prawdą, że złożenie skargi do WSA (wojewódzkiego sądu administracyjnego - red.) wstrzymuje wykonanie decyzji komisji" - komentuje dla Konkret24 dr Kamil Stępniak. Wyjaśnia, że zgodnie z art. 61 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. "Co więcej, należy zwrócić uwagę, że sądy administracyjne są powołane do badania legalności działalności administracji publicznej, w tym wypadku mamy klasyczny przypadek ustawowego bezprawia, więc nie jestem przekonany, że sąd będzie władny wydać rozstrzygnięcie na korzyść strony" - komentuje dr Stępniak.

Biuro prasowe Krajowego Biura Wyborczego informuje Konkret24, że ustawa o komisji do spraw badania wpływów rosyjskich nie odnosi się do kwestii dotyczących prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego). "Dlatego też decyzje podejmowane przez Państwową Komisję do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022 nie będą miały wpływu na rozstrzygnięcia Państwowej Komisji Wyborczej i okręgowych komisji wyborczych" - czytamy w odpowiedzi biura prasowego KBW na nasze pytania.

KBW podkreśla, że kwestię prawa wybieralności w wyborach do Sejmu i do Senatu reguluje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (w szczególności art. 99) i Kodeks wyborczy (art. 11 ust. 2).

Zdaniem Krzysztofa Izdebskiego decyzje komisji nie będą miały żadnego wpływu na bierne prawo wyborcze Donalda Tuska. Będzie on mógł kandydować w wyborach na posła czy senatora. "Tutaj 'wchodzą' przepisy Konstytucji określające zasady startu w wyborach" - ocenia Izdebski. Chodzi o przepisy z art. 99. Izdebski przekonuje, że Państwowa Komisja Wyborcza nie będzie mogła się odnosić do decyzji komisji. Ustawa nie nadała jej nowych uprawnień, a jak każdy organ, PKW działa na podstawie i w granicach przepisów.

I nie ma znaczenia, czy chodzi o decyzje komisji podjęte przed czy po zatwierdzeniu list wyborczych przez PKW.

W dniu ogłoszenia decyzji o podpisaniu ustawy prezydent Andrzej Duda mówił o prawie do sądu.

O tym, że sądowa kontrola decyzji komisji jest iluzją, obszernie pisaliśmy w Konkret24. "Waga kwestii rozstrzyganych przez Komisję, a także ciężar odpowiedzialności przypisywany przez nią poszczególnym jednostkom powinny skutkować poddaniem jej decyzji pełnej kontroli sądowej. Znaczna dowolność Komisji w kwalifikowaniu określonych osób jako działających pod wpływem rosyjskim, połączona z iluzoryczną kontrolą jej działalności jedynie pod kątem legalności działania, stanowić będzie kolejny argument świadczący o naruszeniu przez polskiego ustawodawcę prawa do sądu" - oceniła Helsińska Fundacja Praw Człowieka w wydanej w kwietniu opinii dla senatora Krzysztofa Kwiatkowskiego. 

"Nadanie komuś łatki 'ruskiego agenta' będzie jednak stanowiło pewną dolegliwość przy okazji oceny kandydata przez elektorat. Zresztą o to właśnie twórcom ustawy chodzi" - uważa Krzysztof Izdebski.

Choć dr Kamil Stępniak podobnie jak Izdebski uważa, że orzeczenie przez komisję środków zaradczych (np. wobec Donalda Tuska) nie stoi na przeszkodzie w kandydowaniu danej osoby do Sejmu lub Senatu, to zwraca uwagę na faktyczne konsekwencje decyzji. "Działania komisji będą mogły pozbawić czci i dobrego imienia bez wyroku sądowego, co jest sprzeczne z art. 42 ust. 3 Konstytucji – praktycznie bowiem rozstrzygać będzie się o zdradzie stanu" - twierdzi.

- Te przepisy są wymierzone w każdego potencjalnego konkurenta politycznego, ale w szczególny sposób są skierowane przeciwko tym politykom, którzy uosabiają wartości demokratyczne - mówi dr Baczyńska. Jej zdaniem nowe przepisy mogą być zagrożeniem również dla czynnego prawa wyborczego (prawa wybierania). - Uważam, że ta pseudoustawa jest najwyższym alarmem dla nas, obywateli. Grozi ona bowiem podeptaniem naszych praw wyborczych. Nasza wolność wyboru może zostać pogwałcona poprzez wyeliminowaniem określonych kandydatów - podsumowuje dr Baczyńska.