"Gest kurtuazji" kontra "rząd ma obowiązek". Nowy prezydent, stary spór

Po tym jak Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego orzekła o ważności wyborów prezydenckich, marszałek Sejmu Szymon Hołownia zapowiedział, że na 6 sierpnia zwoła posiedzenie Zgromadzenia Narodowego. Wówczas dojdzie do zaprzysiężenia Karola Nawrockiego. Ponieważ był to kandydat popierany przez Prawo i Sprawiedliwość, powtórzy się sytuacja koabitacji - czyli gdy prezydent i rząd są z dwóch przeciwnych obozów politycznych.

Obie strony będą musiały jakoś ułożyć swoje stosunki. Teoretycznie zapewniają o woli współpracy. Premier Donald Tusk w powyborczym przemówieniu zapowiedział, że "rząd będzie współpracować z nowym prezydentem wszędzie tam, gdzie to konieczne i możliwe". Choć dodał, że "plan awaryjny, zakładający trudną koabitację, jest przygotowany". Prezydent elekt Karol Nawrocki w rozmowie z Wirtualną Polską przyznał, że konsekwentnie uznaje "Donalda Tuska za najgorszego premiera III RP". Stwierdził jednocześnie, że "od prezydenta i premiera oczekuje się, żeby emocje względem siebie wygaszali przy sprawach, które są najważniejsze dla Polaków" i zapowiedział rozmowy przy wspólnym stole z Donaldem Tuskiem.

Już widać, że rzeczywistość weryfikuje oficjalne wypowiedzi. Jednym z sygnałów tego jest spór, który - mimo nowego prezydenta - właśnie wraca.

Na linii Nawrocki-rząd już iskrzy. Chodzi o prowadzenie polskiej polityki zagranicznej. Szef Ministerstwa Spraw Zagranicznych konsekwentnie podkreśla, że robi to rząd. Pod koniec czerwca Radosław Sikorski w rozmowie z trzema agencjami - PAP, DPA i AFP - stwierdził: "Zaoferowaliśmy prezydentowi elektowi możliwość zbriefowania go przez odpowiednich wiceministrów - tak, by w swoich wypowiedziach publicznych mógł już się wdrażać i poznawać stanowisko rządu, bo - przypomnę - konstytucyjną rolą prezydenta jest reprezentowanie polityki zagranicznej stanowionej przez rząd". Powtórzył to potem w radiowej Trójce, a w serwisie X napisał: "To my w @MSZ_RP zaoferowaliśmy przedstawienie Prezydentowi elektowi głównych kierunków polskiej polityki zagranicznej. Oczywiście nie narzucamy się, to z naszej strony gest kurtuazji i mamy nadzieję, że Prezydent będzie realizował swoją konstytucyjną rolę, która jest reprezentowanie polityki stanowionej przez Rząd" (pisownia postów oryginalna).

Zareagował Rafał Leśkiewicz, obecnie rzecznik Instytutu Pamięci Narodowej, a wkrótce rzecznik kancelarii prezydenta Karola Nawrockiego. "Szanowny Panie Ministrze! Cieszy Pańska deklaracja współpracy z Prezydentem elektem Karolem Nawrockim. Reprezentowanie Polski w relacjach międzynarodowych i kształtowanie polityki zagranicznej RP to konstytucyjne prerogatywy Prezydenta, który współdziała w tym zakresie z rządem. Rząd zaś ma obowiązek współpracy z Prezydentem. Kohabitacja" - napisał w serwisie X.

Na to z kolei odpowiedział rzecznik MSZ Paweł Wroński: "Art. 133 p. 3 Konstytucji RP z 1997 r 3. Prezydent Rzeczypospolitej w zakresie polityki zagranicznej współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem)".

Koabitacja (z franc. cohabitation – współzamieszkiwanie) to sytuacja, w której urzędujący prezydent i rząd wywodzą się z odmiennych opcji politycznych. Jeśli rządzący mają na tyle silną większość, że są w stanie odrzucać prezydenckie weto, pozycja prezydenta jest w takim układzie słabsza. Do odrzucania weta potrzeba jednak 276 głosów oddanych w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Takiej większości obóz rządowy teraz nie ma. Dlatego prezydent może blokować ustawy, z którymi się nie zgadza.

CZYTAJ WIĘCEJ: Joński: prezydent "żadnej ustawy nie podpisał". Podpisał

W Polsce po 1989 roku z koabitacją mieliśmy do czynienia pięciokrotnie: - w latach 1993-1995, gdy prezydentem był wywodzący się z NSZZ Solidarność Lech Wałęsa, a rząd tworzyła koalicja SLD-PSL; - w latach 1997-2001, gdy prezydentem był Aleksander Kwaśniewski z SLD, a rząd tworzyła koalicja AWS-UW, a potem samo AWS; - w 2005 roku przez dwa miesiące, gdy prezydentem był jeszcze Kwaśniewski, ale rząd tworzył PiS; - w latach 2007-2010, gdy prezydentem był Lech Kaczyński z PiS, a rząd tworzyła koalicja PO-PSL (Wtedy właśnie doszło do głośnego tzw. sporu o krzesło. Lech Kaczyński z Donaldem Tuskiem spierali się, kto ma reprezentować Polskę na unijnych szczytach i podczas innych międzynarodowych wizyt. Najbardziej spektakularną odsłoną tego sporu była sytuacja z października 2008 roku, gdy kancelaria premiera odmówiła prezydentowi, który chciał lecieć na szczyt do Brukseli, rządowego samolotu, uznając to za jego "prywatną podróż". Lech Kaczyński poleciał wówczas wyczarterowaną maszyną);  - w 2015 roku przez niecałe cztery miesiące, gdy prezydentem był Andrzej Duda z PiS, a rządziła jeszcze koalicja PO-PSL.

Gdy Andrzej Duda został wybrany na kolejną kadencję, w Sejmie większość miała wciąż Zjednoczona Prawica. Prezydent - przed zbliżającymi się wyborami parlamentarnymi w 2023 roku i wobec zapowiedzianej polskiej prezydencji w Radzie UE w pierwszej połowie 2025 roku - przesłał do Sejmu, a ten ekspresowo przegłosował ustawę o współpracy rządu z prezydentem i parlamentem w zakresie członkostwa Polski w UE. Jak wówczas wyjaśnialiśmy w Konkret24, oznacza ona, że bez zgody prezydenta rząd nie może wysłać do Brukseli żadnego swojego kandydata na ważne stanowiska urzędnicze w UE. Natomiast prezydent bez niczyjej zgody może brać udział w unijnych szczytach.

Eksperci, z którymi wówczas rozmawialiśmy, oceniali, że tzw. ustawa kooperacyjna jest przynajmniej częściowo niekonstytucyjna. Tak też oceniają ją teraz. "Jest ona niekonstytucyjna w tych obszarach, gdzie daje prezydentowi uprawnienia władcze, jak np. sprzeciw wobec kandydatury. W pozostałym zakresie rozwija ona zasadę współdziałania władz" - komentuje dr Marcin Krzemiński, konstytucjonalista z Uniwersytetu Jagiellońskiego. "Rozwiązania wprowadzone tą ustawą mogą budzić wątpliwości konstytucyjne. Na dziś ustawa ta cieszy się domniemaniem konstytucyjności, choć może potęgować spory między obozem rządzącym a głową państwa" - przyznaje dr Mateusz Radajewski, konstytucjonalista z SWPS.

Gdy zaś koalicja PO-PSL-Trzecia Droga rozpoczęła rządy, a prezydentem wciąż był Andrzej Duda, niemal od razu wybuchł spór o ambasadorów. Minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski podjął decyzję o zakończeniu misji przez ponad 50 nominatów poprzedniej władzy. Andrzej Duda się z tym nie zgadzał i podkreślał, że "nie da się żadnego ambasadora polskiego powołać ani odwołać bez podpisu prezydenta". Na miejsca ambasadorów, którzy opuścili placówki, ale nie zostali formalnie odwołani przez prezydenta, trafili wskazani przez MSZ dyplomaci - ze względu na konflikt nie mają oni statusu ambasadorów, lecz charge d'affaires. Taka sytuacja jest np. w USA, gdzie były szef MON w rządzie PO-PSL Bogdan Klich zastąpił Marka Magierowskiego. Prezydent Duda wielokrotnie dawał do zrozumienia, że nie uważa Klicha za odpowiednią postać na stanowisku ambasadora w USA.

Obserwujemy jednak jakby zakończenia lub przynajmniej wyciszenie tego sporu. Wiosną prezydent zgodził się na nominacje ambasadorskie dla szeregu osób przedstawionych przez Radosława Sikorskiego. Teraz - jak ujawnił Konrad Piasecki w "Podcaście politycznym" - podczas spotkania na marginesie szczytu NATO szef MSZ przystał, by ludzie prezydenta Andrzeja Dudy pozostali na stanowiskach ambasadorów. A 3 lipca prezydent elekt Karol Nawrocki stwierdził, że jest gotowy na rozmowę z szefem polskiej dyplomacji w tej sprawie. Choć podkreśli, że tak jak Andrzej Duda nie zgodzi się na ewentualne nominacje ambasadorskie dla Bogdana Klicha i Ryszarda Schnepfa.

Wiosną 2024 roku inna odsłona sporu kompetencyjnego dotyczyła programu NATO będącego elementem polityki sojuszu w zakresie odstraszania jądrowego - Nuclear Sharing, a także tego, kto ma przewodniczyć polskiej delegacji podczas szczytów UE. W kwietniu 2024 roku w Sejmie minister Sikorski mówił na przykład: "Widać wyraźnie, że pan prezydent [Andrzej Duda] nie godzi się, przynajmniej od czasu, gdy zmienił się rząd, z obowiązującą w Polsce konstytucją, której artykuł 146 jednoznacznie stwierdza, że to Rada Ministrów prowadzi politykę zagraniczną i która prezydenta zobowiązuje do współdziałania z rządem w tej dziedzinie". Kilka chwil potem dodał, że "Polska może mieć tylko jedną politykę zagraniczną, tę dysponującą oparciem w konstytucji i z mandatem demokratycznym". "Prezydent Rzeczypospolitej jest oczywiście najwyższym przedstawicielem państwa i reprezentuje politykę zagraniczną rządu, a więc powinien wypowiadać się zgodnie z polityką Rady Ministrów. Nawet, gdyby się miał z nią nie zgadzać, a nie prowadzić własną - mówił.

Podobnie mówił miesiąc później na spotkaniu z polskimi dziennikarzami podczas London Defence Conference: "Zgodnie z artykułem 146 konstytucji to Rada Ministrów prowadzi politykę zagraniczną, a zgodnie z artykułem 133 prezydent współpracuje z ministrem spraw zagranicznych. Konstytucja nie mówi na odwrót. Pan prezydent reprezentuje Polskę, a nie prowadzi polskiej polityki zagranicznej. Polska musi mieć jedną politykę zagraniczną, nie dwie: rządową i prezydencką. Polską politykę prowadzi rząd i prosimy pana prezydenta, żeby nam to umożliwił" - podkreślił.

Na to odpowiadał mnister w kancelarii prezydenta Wojciech Kolarski: "Minister Sikorski trochę się zagalopował, bo Rada Ministrów nie jest od tego, żeby wyznaczać prezydentowi tematy i zakres rozmów, to jest nieporozumienie". 

Poseł PiS Przemysław Czarnek mówił wówczas, że "prezydent na podstawie artykułu 126 jest głową państwa i jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej" i "ma prawo zabierać głos także w sprawach polityki zagranicznej".

Politycy opozycji, twierdząc, że to prezydent na szczytach UE jest szefem polskiej delegacji, powoływali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2008 roku. Ten wskazał jednak zupełnie odwrotnie do tego, co twierdzili: że to właśnie premier, a nie prezydent reprezentuje Polskę na posiedzeniach Rady Europejskiej. Szczegółowo wyjaśniliśmy to w Konkret24.

CZYTAJ WIĘCEJ: Spór kompetencyjny. Prezydent "absolutnie szefem delegacji" na szczycie UE?

Są dwa przepisy Konstytucji RP mówiące o kompetencjach prezydenta i rządu w kwestii polityki zagranicznej - i one pozostają niezmienne:

"Przepisy Konstytucji są w tej mierze jasne i stanowcze. Zgodnie z art. 146 ust. 1 to Rada Ministrów prowadzi politykę zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Taki sposób uregulowania był reakcją na spory wynikające pod rządami Małej Konstytucji" - komentuje w analizie dla Konkret24 dr Marcin Krzemiński, konstytucjonalista z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Podkreśla, że sprawa została rozstrzygnięta podczas wspomnianego "sporu o krzesło", kiedy to Trybunał Konstytucyjny orzekł (o tym wyroku wspomnieliśmy wyżej): "Rada Ministrów ustala stanowisko Polski, zaś premier reprezentuje rząd i to stanowisko przedstawia. Natomiast prezydent, zgodnie z konstytucyjną zasadą współdziałania władz, może się odnieść do tego stanowiska, ale podejmując działania w zakresie polityki zagranicznej jest związany stanowiskiem rządu".

Konstytucjonalista podkreśla, że z tego - ale też z innych orzeczeń TK - wynika ponadto, że nazwanie prezydenta "najwyższym przedstawicielem" nie daje mu żadnych konkretnych kompetencji. "Co więcej, w przypadku wątpliwości co do zakresu kompetencji konstytucja każe je rozstrzygać na korzyść rządu - o tym stanowi art. 146 ust. 2. Tak więc pod względem prawnym spór został rozstrzygnięty zarówno w treści konstytucji, jak i przez TK. Pozostaje tylko, żeby obie głowy egzekutywy chciały ze sobą współpracować - co im nakazuje konstytucja" - konkluduje ekspert.

Odnosi się też do wpisu Rafała Leśkiewicza: "Z pewnością można powiedzieć, że prowadzenie polityki zagranicznej nie jest prerogatywą prezydenta, bo prerogatywą nazywane są kompetencje zwolnione z kontrasygnaty (a więc zgody) premiera. Z zakresu spraw polityki zagranicznej prezydent bez takiej kontrasygnaty może jedynie zarządzić ogłoszenie w Dzienniku Ustaw umowy międzynarodowej, co jest raczej formalnością. Nic poza tym".

"Konflikt między prezydentem a Radą Ministrów w sprawie polityki zagranicznej ma swoje źródło w niespójności norm konstytucyjnych dotyczących tej kwestii" - wyjaśnia nam Mateusz Radajewski, konstytucjonalista z SWPS. Zastrzega przy tym, że analiza szczegółowych postanowień konstytucji pozwala określić tu jednak pewne ramy, które oba ośrodki powinny szanować. Podkreśla, że wymieniony powyżej art. 146 konstytucji pokazuje, że rola rządu w stosunkach zagranicznych jest fundamentalna. "To on ustala, jaką politykę zagraniczną prowadzi Polska i które umowy międzynarodowe mogą zostać przez Polskę zawarte" - uważa ekspert.

Dodaje, że z drugiej strony, szereg kompetencji ma także prezydent, np. ratyfikowanie umów międzynarodowych czy powoływanie i odwoływanie ambasadorów. "Co istotne, o ile rząd nie może wymuszać na prezydencie korzystania z tych kompetencji, to jednak może je blokować, ponieważ ich realizacji dla swojej ważności wymaga podpisu premiera. W praktyce można więc powiedzieć, że prowadzenie polityki zagranicznej spoczywa na rządzie, z którym prezydent w tym zakresie powinien współdziałać. Niemniej jednak prezydent ma pewien wpływ na politykę zagraniczną i może wpływać hamująco na istotne działania rządu w tej materii" - podsumowuje ekspert.

Według dra Radajewskiego zakończenie sporu kompetencyjnego dotyczącego prowadzenia polityki zagranicznej nie jest możliwe bez zmiany konstytucji. Lecz ekspert zauważa: "Na obecnym etapie jest jednak możliwe jego załagodzenie poprzez wzajemne poszanowanie swoich kompetencji przez rząd i prezydenta. Głowa państwa nie powinna mieć więc ambicji do bycia kreatorem polityki zagranicznej, natomiast premier i minister spraw zagranicznych powinni uszanować to, że nominacje ambasadorskie i ratyfikacja najważniejszych traktatów są domeną prezydenta, a nie rządu".

Z kolei dr Marcin Krzemiński zwraca uwagę na to, że obecnie nie mamy właściwie działającego Trybunału Konstytucyjnego. Pozostaje więc praktyka. "Jeśli premier z prezydentem będą szli w kierunku konfrontacji, to sparaliżują możliwość wykonywania części swoich kompetencji. Nie zapominajmy, że konstytucja nakazuje im współpracować, a także rozstrzyga, że ton nadaje rząd. Mam nadzieję, że zwycięży rozsądek i troska o dobro wspólne i podobnie jak w czasie pierwszej kohabitacji we Francji w latach osiemdziesiątych dwudziestego wieku, obaj panowie ustalą zasadę, że 'Polska mówi jednym głosem', co będzie wymagało bieżących konsultacji" - konkluduje ekspert..