Nowa ustawa da prawo weta prezydentowi. Które artykuły konstytucji może naruszać?

Na rozpatrzenie w Senacie czeka uchwalona 28 lipca przez Sejm z inicjatywy prezydenta ustawa o zmianie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej oraz ustawy o Komitecie do Spraw Europejskich. W skrócie nazywana jest ustawą o współpracy władz ws. przewodnictwa Polski w Radzie UE. Polska przejmie to przewodnictwo w pierwszej połowie 2025 roku - a nowa ustawa nakłada na rząd m.in. obowiązek uzgadniania z prezydentem polityki europejskiej w czasie polskiej prezydencji. Według opozycji prezydencki projekt to "niekonstytucyjna próba odebrania prerogatyw Radzie Ministrów" i może doprowadzić do sporu kompetencyjnego między prezydentem i premierem. Natomiast prawnicy podkreślają, że nowa ustawa jest w kilku punktach niezgodna z Konstytucją RP.

Przypomnijmy najpierw, skąd pomysł takiej ustawy. 1 maja tego roku - w 19 rocznicę wstąpienia Polski do Unii Europejskiej - prezydent Andrzej Duda zapowiedział, że skieruje do Sejmu projekt ustawy, która, bazując na konstytucyjnej zasadzie współdziałania władz w kwestiach polityki międzynarodowej, doprecyzuje zasady tej współpracy w sprawach europejskich. Podczas wspólnego z premierem Mateuszem Morawieckim oświadczenia Andrzej Duda mówił, jak ważne w polityce europejskiej jest współdziałanie z rządem: "Dlatego, aby to współdziałanie uregulować, aby to współdziałanie usprawnić, w tej chwili pracuję, rozmawiam też z panem premierem, z jego współpracownikami na temat specjalnej ustawy, która te kwestie będzie regulowała, która będzie niejako uzupełnieniem i wypełnieniem ogólnych przepisów konstytucyjnych dotyczących realizacji polityki zagranicznej, realizacji polityki międzynarodowej".

Po raz kolejny złożenie tego projektu prezydent zapowiedział w orędziu 6 czerwca. I następnego dnia do Sejmu trafił prezydencki projekt ustawy o zmianie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej oraz ustawy o Komitecie do Spraw Europejskich. Kluczowe zapisy tego projektu dają prezydentowi w polityce zagranicznej uprawnienia, jakich dotychczas nie posiadał i dotyczą trzech kwestii: - prezydent miałby prawo weta do przedstawianych przez rząd polskich kandydatów na siedem stanowisk w Unii Europejskiej, w tym kandydata na komisarza w Komisji Europejskiej i sędziego Trybunału Sprawiedliwości UE; - prezydent mógłby uczestniczyć z własnej woli w posiedzeniach Rady Europejskiej, czyli być obecnym na szczytach unijnych, na których teraz Polskę reprezentuje premier (w uchwalonej wersji ustawy ograniczono obecność prezydenta na unijnych szczytach tylko do okresu polskiej prezydencji w UE); - rząd miałby obowiązek konsultowania z prezydentem priorytetów polskiej prezydencji w Unii Europejskiej.

Czyli bez zgody prezydenta rząd nie wyśle do Brukseli żadnego swojego kandydata na ważne stanowiska urzędnicze w UE, natomiast prezydent bez niczyjej zgody będzie mógł brać udział w unijnych szczytach. Co ważne: członek gabinetu Mateusza Morawieckiego, minister do spraw europejskich Szymon Szynkowski vel Sęk 7 czerwca w Polskim Radiu oceniał, że projekt "jest bardzo daleko ingerujący w materię ustrojową państwa". I kontynuował: "W mojej opinii też w materię konstytucyjną państwa. Propozycje tam zawarte w sposób bardzo znaczący miałyby zredefiniować prowadzenie polityki europejskiej, wyposażając pana prezydenta w cały szereg bardzo istotnych, twardych kompetencji w zakresie prowadzenia polityki europejskiej".

Ale minister w Kancelarii Prezydenta RP Małgorzata Paprocka tego samego dnia w "Rozmowie Piaseckiego" w TVN24 twierdziła: "Ustawa jest wykonaniem artykułu 133. Konstytucji mówiącego o tym, że prezydent współpracuje z Radą Ministrów i ministrem spraw zagranicznych w sprawach polityki zagranicznej". "Jeżeli w przypadku ambasadora prezydent ma głos, to dlaczego nie powinno być tego przy powoływaniu na te stanowiska?" - przekonywała.

Przez półtora miesiąca nic w Sejmie z tą ustawą się nie działo. Ale 28 lipca już o godzinie 7 rano zajęła się nią sejmowa Komisja do spraw Unii Europejskiej, a o 15 rozpoczęła się debata plenarna w tej sprawie. "Dlaczego to robicie?" - pytał polityków prawicy w trakcie debaty poseł Koalicji Obywatelskiej Sławomir Nitras. "Bo boicie się przegranych wyborów i wydaje wam się, że jak uchwalicie tę niezgodną z prawem ustawę, to to coś zmieni" - odpowiedział sobie. Dalej mówił: "Oni to robią tylko i wyłącznie po to, żeby - jeżeli się zmieni rząd - móc sparaliżować prowadzenie polskiej polityki zagranicznej w Unii Europejskiej. A Unia Europejska reguluje wszystkie kwestie dotyczące polityki energetycznej, polityki rolnej, międzynarodowych umów handlowych". Podobnie mówili inni opozycyjni posłowie.

Jednak oprócz tych zarzutów, ze strony polityków padały też prawne: ich zdaniem ustawa łamie art. 10 konstytucji (dotyczy podziału władz), art. 133 (współdziałanie prezydenta z rządem w polityce zagranicznej) i art. 146 (że to rząd prowadzi politykę zagraniczną państwa).

Głosowanie za uchwalaniem prezydenckiego projektu odbyło się jeszcze tego samego dnia – o 20.25. Sejmowa większość 238 głosami posłów PiS ("za" był także minister Szynkowski vel Sęk) przy udziale posłów Kukiz'15, Polskich Spraw i trzech niezrzeszonych uchwaliła ustawę. Teraz zajmie się nią Senat.

O tym, że ustawa zawierać przepisy niezgodne z Konstytucją RP, prawnicy uprzedzali jeszcze przed jej uchwaleniem. Profesor Sławomir Patyra, kierownik prawa konstytucyjnego na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, w wypowiedzi dla "Rzeczpospolitej" mówił: "Prezydent oczywiście może reprezentować Polskę na zewnątrz, ale wszelkie jego wystąpienia powinny być zgodne z polityką rządu. Dlatego ten projekt jest systemowo sprzeczny z konstytucją".

Doktor hab. Ryszard Balicki, konstytucjonalista z Uniwersytetu Wrocławskiego, 28 lipca napisał na Twitterze: "Przedstawiona przez prezydentpl @AndrzejDuda nowelizacja ustawy kooperacyjnej narusza konstytucyjne zasady ustrojowe RP. Jest więc niedopuszczalna".

Dla Konkret24 ustawę przeanalizowali dr hab. Joanna Juchniewicz z Katedry Prawa Konstytucyjnego i Nauki o Państwie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie oraz dr hab. Mateusz Radajewski z Katedry Prawa na Wydziale Prawa i Komunikacji Społecznej we Wrocławiu Uniwersytetu SWPS. Oto które przepisy tej ustawy naruszają ich zdaniem Konstytucję RP.

Art. 1 pkt 6 ustawy: weto do kandydatur - niezgodny z dwoma artykułami Konstytucji RP

Według ekspertów niezgodny z konstytucją jest art. 1 pkt 6 ustawy przewidujący, że prezydentowi będzie przysługiwał decydujący głos w sprawach wyłaniania polskich kandydatów na członków organów Unii Europejskiej. Brzmi on:

Jak stwierdza dr Radajewski, rozwiązanie to narusza art. 146 ust. 1 oraz ust. 4 pkt 9 Konstytucji RP, zgodnie z którym prowadzenie polityki zagranicznej należy do kompetencji Rady Ministrów. Chodzi o ten przepis:

Ekspert przywołuje również kolejny, art. 133 konstytucji, z którym prezydencka ustawa koliduje:

Jak tłumaczy dr Radajewski, na mocy konstytucyjnych przepisów prezydent jedynie współdziała z rządem w zakresie polityki zagranicznej. "To oznacza, że powinien być konsultowany w tego typu sprawach, ale nie może w nich narzucać swojego stanowiska" - wyjaśnia ekspert.

W opinii dla Konkret24 dr Joanna Juchniewicz wyjaśnia z kolei: "Proponowane zmiany prowadzą do ograniczenia roli Rady Ministrów, która w świetle art. 146 konstytucji prowadzi politykę zagraniczną i wewnętrzną państwa polskiego (a z tym wiąże się również decydowanie o obsadzie personalnej określonych stanowisk), bowiem procedurze opiniowania w Sejmie będą mogli być poddani tylko ci kandydaci, co do których zgodę wyraził prezydent. Nie można zatem mówić o symetrii w stosunku do procedury mianowania ambasadorów." Ta procedura, jak wskazuje dr Radajewski, "nie odnosi się więc w ogóle do kandydatów na członków organów międzynarodowych, którzy pełnią tę funkcję we własnym imieniu".

Art. 1 pkt 9 ustawy: priorytety prezydencji – narusza art. 126 Konstytucji RP

Z tych samych powodów zdaniem ekspertów niekonstytucyjny jest art. 1 pkt 9 ustawy, który przewiduje, że prezydent będzie miał decydujący wpływ na ustalanie priorytetów polskiej prezydencji w Unii Europejskiej. Brzmi on:

Jak stwierdza dr Juchniewicz: "Zmiana zakłada ustalanie, a zatem przesądzenie o czymś, zdecydowanie o czymś, co faktycznie wiąże się z tym, że obie strony procesu ustalania musza się na coś zgodzić. Tym samym rola głowy państwa wykraczałaby poza wskazane w art. 126 konstytucji role i zadania, wchodząc w zakres zadań i kompetencji Rady Ministrów". Chodzi o ten artykuł:

Art. 1 pkt 9: udział w posiedzeniach Rady Europejskiej – daje szersze uprawnienia niż art. 126 Konstytucji RP

Eksperci uznają też za niekonstytucyjny ten przepis ustawy, który przewiduje obowiązkowy udział prezydenta we wszystkich posiedzeniach Rady Europejskiej i w posiedzeniach międzynarodowych z udziałem UE w czasie polskiej prezydencji. Brzmi on:

"Oczywiste jest, że prezydent, jako najwyższy przedstawiciel Polski, może uczestniczyć w tego typu posiedzeniach, jeżeli taką wolę wyraża Rada Ministrów" - podkreśla dr Radajewski. Przypomina wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2008 roku, zgodnie z którym prezydent może także samodzielnie postanowić o swoim udziale w nich, jeżeli służy to realizacji jego zadań określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji RP. Jednak dr Radajewski zaznacza: "Artykuł 1 pkt 9 proponowanej ustawy nie przewiduje jednak takich warunków - co oznacza, że możliwe są sytuacje, w których prezydent będzie brał udział w posiedzeniach międzynarodowych wbrew woli Rady Ministrów w sprawach innych niż służące realizacji jego zadań wymienionych w art. 126 ust. 2 Konstytucji RP."

Zdaniem dr Juchniewicz twórcy przepisów ustawy opatrznie interpretują art. 133 ust. 3 Konstytucji RP mówiący o współdziałaniu prezydenta z prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem. Ekspertka tłumaczy: "Pojęcie współdziałania nie może być rozumiane jako narzucanie swojego stanowiska czy konieczność ustalenia dojścia do określonego stanowiska. W tej materii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 2008 roku), wyraźnie stwierdzając, że współdziałanie przede wszystkim ciąży na prezydencie, który winien być gotowy do współdziałania. Zatem współdziałanie może wiązać się z prowadzeniem konsultacji, z uzyskiwaniem informacji, ale nie można traktować go na równi z podejmowaniem władczych rozstrzygnięć".