Nawrocki obiecuje "odrzucić ETS". Tylko że to niemożliwe

Kandydat PiS Karol Nawrocki rozmawiał 22 maja ze Sławomirem Mentzenem na jego kanale w YouTube. Polityk Konfederacji - który nie przeszedł do drugiej tury wyborów prezydenckich, a o którego elektorat zabiega teraz Nawrocki - pytał prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o jego obietnice z kampanii wyborczej. Jedną z głównych jest obniżenie cen energii elektrycznej o 33 proc. w ciągu pierwszych 100 dni urzędowania. Mentzen zapytał więc Nawrockiego, w jaki sposób chce to zrobić.

Kandydat PiS rozpoczął odpowiedź od podania daty: "27 maja, zdaje się, jest rozprawa i decyzja ma być o odrzuceniu zielonych podatków, ETS-ów, które nie są zgodne z polskim prawodawstwem, z polską Konstytucją". Po czym dodał: "Odrzucenie zielonych podatków, odrzucenie ETS-u, no przecież to jest 30-40 procent rachunków za energię elektryczną". ETS to skrót angielskiej nazwy unijnego system handlu uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla (Emission Trading System, EU-ETS; więcej o tym w dalszej części tekstu). I to właśnie system ETS jest wskazywany przez prawicową opozycję jako źródło wysokich cen prądu w Polsce.

Mentzen, usłyszawszy o "rozprawie i decyzji", ironicznie zauważył: "To znaczy pomysł jest taki, że jak pan wygra wybory 1 czerwca, to wtedy 27 maja Trybunał Konstytucyjny odrzuci ETS?". Dalsza dyskusja wyglądała tak: Karol Nawrocki: Nie no, to jest szybciej. 27 maja jest chyba przed 1 czerwca. Sławomir Mentzen: A to czemu pan obiecuje w tych wyborach, że zrobi coś, co zrobi Trybunał Konstytucyjny 27 maja? Karol Nawrocki: No bo ja będę dążył do tego, żeby ceny energii elektrycznej były 33 procent mniejsze i deklarowałem to już trzy miesiące temu. Sławomir Mentzen: A w jaki sposób pan to osiągnie?  Karol Nawrocki: No z jednej strony, tak jak panu mówię, odrzucając i angażując się w to, aby odrzucić Zielony Ład, zielone podatki.

O ile Nawrocki już wcześniej deklarował, że będzie dążył do odrzucenia unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji CO2, czyli ETS, to dopiero teraz ujawnił, że planuje to zrobić w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który – przypomnijmy – wciąż nawet nie zapadł.

Lecz czy w ogóle jest możliwe wyjście Polski z ETS-u - zarówno bez wyroku trybunału, jak i z nim?

System handlu uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla ETS funkcjonuje w Unii Europejskiej od 2005 roku. Pierwotnie miał być krokiem do realizacji celu obniżenia do 2012 roku emisji dwutlenku węgla o 5 proc. względem poziomu z 1990 roku - do czego państwa UE zobowiązały się w Porozumieniu z Kioto. Obowiązuje jednak do dzisiaj, a jego obecna perspektywa finansowa kończy się w 2030 roku, gdy emisje CO2 mają się zmniejszyć o 55 proc. zgodnie z założeniami planu Gotowi na 55 (z ang. Fit for 55).

System ETS opiera się na zasadzie "kto emituje, ten płaci": celem jest uwzględnienie kosztu emisji CO2 w produkcji energii czy innych produktów przemysłowych. Ma skłonić przedsiębiorstwa do szukania mniej emisyjnych i bardziej ekologicznych alternatyw, których koszt - również przez brak obowiązku kupowania uprawnień do emisji CO2 - będzie mniejszy. ETS działa na podstawie uprawnień. Każde przedsiębiorstwo działające w branży objętej systemem i emitujące dwutlenek węgla musi kupić uprawnienie na każdą jego wyemitowaną tonę. Pozyskane w ten sposób środki trafiają do budżetu państw członkowskich, które mają wydawać je na transformację energetyczną.

CZYTAJ WIĘCEJ W KONKRET24: "Nowy podatek od ogrzewania"? Wyjaśniamy, o co chodzi

Obecny system ETS, tzw. ETS 1, obejmuje m.in. przedsiębiorstwa wytwarzające energię elektryczną. Ponieważ w Polsce wciąż większość prądu produkuje się z węgla, ci producenci emitują duże ilości CO2, a co za tym idzie muszą kupować dużą liczbę uprawnień do emisji. To wpływa na wysokość rachunków za prąd.

Koszty ETS od dawna są obiektem dezinformacji. Kontrolowane przez państwo spółki energetyczne w 2022 roku prowadziły kampanię mającą przekonać, że "opłata klimatyczna Unii Europejskiej to aż 60 procent kosztów produkcji energii". W rzeczywistości jest to mniej: eksperci mówią o około 20 proc. Zamiast zwalczać źródło tego problemu, czyli zmniejszać udział paliw kopalnych w produkcji energii, politycy PiS – a teraz także Karol Nawrocki – przekonują, że receptą jest "odrzucenie ETS-u", czyli wyjście Polski z systemu handlu emisjami. 

Pomysł chwytliwy, ale eksperci podkreślają, że na gruncie prawa unijnego nie da się tego zrobić.

System ETS funkcjonuje w Europie na podstawie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE z 13 października 2003 roku. Profesor Anna Wyrozumska z Katedry Europejskiego Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Łódzkiego na prośbę Konkret24 przeanalizowała ten dokument. I stwierdza:

Ekspertka dodaje w analizie dla nas: "Modyfikacje są wpisane w system, dokonywane są okresowo przez UE, m.in. na podstawie art. 30 Dyrektywy. Państwo może wówczas przedstawiać swoje opinie i żądania". W tym artykule mowa jest jednak głównie o możliwym poszerzaniu zakresu systemu ETS o kolejne branże i zbieraniu opinii krajów członkowskich na ten temat, a nie o możliwych sposobach wychodzenia z ETS-u.

O braku możliwości wyjścia z ETS-u eksperci mówią zresztą od lat. W styczniu 2022 roku Jakub Wiech, redaktor naczelny portalu energetyka24.com, w Polskim Radiu wyjaśniał, że "opuszczenie systemu ETS możliwe jest tylko wraz z wyjściem z UE". "System handlu emisjami został wprowadzony dyrektywą ETS, która jest prawem wspólnotowym i obowiązuje wszystkich członków UE. Nie ma możliwości jednostronnego wypowiedzenia tego aktu normatywnego. Polska brała udział w tworzeniu tego prawa, zgodziliśmy się na to" - tłumaczył Wiech. I podobnie jak prof. Anna Wyrozumska zauważał, że "można działać na rzecz zmiany tego prawa".

Argument, że wyjście z ETS-u byłoby możliwe jedynie wraz z wyjściem z UE, może brzmieć radykalnie, ale zgadza się z nim również Ilona Jędrasik z fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi. W rozmowie w 2022 roku z OKO.press mówiła: "Zgodnie z prawem europejskim Polska nie może podjąć jednostronnej decyzji o wyjściu z systemu handlu uprawnieniami do emisji. Nie odniosłoby to skutku prawnego. Mówienie o wyjściu z systemu ETS jest de facto mówieniem o wychodzeniu z UE".

Dlaczego ten temat komentowano często akurat w styczniu 2022 roku? To wtedy ówczesny minister sprawiedliwości Zbigniew Ziobro przedstawił pomysł skierowania dwóch artykułów Traktatu o Funkcjonowaniu UE, na podstawie których przyjęto dyrektywę o ETS, do Trybunału Konstytucyjnego. Sprawa od początku miała charakter polityczny, bo Ziobro - argumentując swój plan - stwierdził, że sędziowie mieliby sprawdzić, czy "tryb przyjęcia decyzji o drastycznej zmianie systemu EU ETS, na którą zgodzili się Donald Tusk i Ewa Kopacz, nie naruszał przepisów Konstytucji RP".

W dużym skrócie Ziobrze chodziło o to, że przez konieczność płacenia za uprawnienia do emisji CO2 ogranicza się Polsce swobodę wyboru źródeł energii, którą gwarantują wspomniane zapisy zaskarżonego traktatu. Dziennikarze OKO.press zauważali jednak, że system nie ogranicza swobody wyboru źródeł energii - bo "nikt na mocy ustaleń o EU ETS nie zakazuje Polsce nadal opierać swojego miksu energetycznego na emisyjnych źródłach". Trzeba jedynie płacić za nie więcej.

Ostatecznie Zbigniew Ziobro złożył wniosek do TK już po przegranych wyborach parlamentarnych - w listopadzie 2023 roku. W poniedziałek 27 maja ma go rozpatrzyć skład sędziowski, w którym znajdą się m.in. Bogdan Święczkowski - prawa ręka Zbigniewa Ziobry i jego były zastępca jako prokuratura generalnego - oraz Stanisław Piotrowicz i Krystyna Pawłowicz, byli posłowie PiS. Zasadne wydaje się więc pytanie, co będzie oznaczać ewentualny wyrok stwierdzający niezgodność unijnych przepisów z konstytucją?

Ponieważ nie będzie to pierwsze tego typu orzeczenie, można sięgnąć do analogii z przeszłości. W październiku 2021 roku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że polska konstytucja ma pierwszeństwo nad prawem unijnym, w szczególności w zakresie powoływania sędziów. Podobnie jak w przypadku ETS, wtedy też zaskarżano przepisy Traktatu o Unii Europejskiej. Profesor Nina Półtorak w swoich uwagach do tego wyroku stwierdziła:

Profesor Anna Wyrozumska o samym zaskarżeniu do TK pisze: "Ponieważ nie da się aktów UE 'wypowiadać', PiS próbuje teraz uzyskać orzeczenie od TK, że art. 191 i 192 Traktatu o Funkcjonowaniu UE, na podstawie których przyjęta została dyrektywa o ETS, są niezgodne z Konstytucją". Lecz w kontekście ewentualnych dalszych ruchów nowego prezydenta już po wyroku TK ekspertka przypomina:

Nie tylko więc na gruncie prawa unijnego nie da się "wyjść" z systemu ETS, ale nie można także unieważniać przepisów traktatów unijnych wyrokami polskiego Trybunału Konstytucyjnego, a prezydent nie ma kompetencji w sprawie wypowiadania tego typu aktów.