Komisja z lex Tusk a sejmowa komisja śledcza: główne różnice 

Sejm 14 kwietnia uchwalił ustawę o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007–2022. Za głosowało wtedy 233 posłów PiS, Kukiz'15, Polskich Spraw oraz dwóch posłów niezrzeszonych; przeciw była cała opozycja – 208 głosów; 9 posłów Konfederacji wstrzymało się. 11 maja Senat uznał, że ustawa narusza 23 przepisy Konstytucji RP - za odrzuceniem ustawy głosowało 52 senatorów, 42 było przeciw,  jeden się wstrzymał.

W piątek, 26 maja, Sejm odrzucił weto Senatu. Za ustawą lex Tusk opowiedziało się 226 posłów PiS (przy wstrzymaniu się od głosu Anny Marii Siarkowskiej), troje posłów Kukiz'15, trzech posłów koła Polskie Sprawy oraz dwóch posłów niezrzeszonych. Przeciwko głosowało 124 posłów Koalicji Obywatelskiej, 43 posłów Lewicy, 24 posłów Koalicji Polskiej, siedmiu posłów Konfederacji, sześciu posłów Polski 2050, czterech posłów Porozumienia, trzech posłów Lewicy Demokratycznej, trzech posłów Wolnościowców i pięciu niezrzeszonych.

Opozycja krytykuje tę ustawę, twierdząc, że głównym celem jest pozbawienie Donalda Tuska prawa do pełnienia funkcji publicznych; mówi o "haniebnym projekcie"; zapowiada, że żaden polityk opozycji nie weźmie udziału w tej komisji. Z kolei posłowie PiS wytykają opozycji i samemu Tuskowi niekonsekwencję. "Sejm przyjął ustawę o komisji weryfikacyjnej ds. rosyjskich wpływów. Zastanawia wczorajsza frustracja Tuska, skoro sam prosił, o jej powołanie" - napisała na Twitterze europosłanka PiS Beata Mazurek. Do wpisu dołączyła skan z "Rzeczpospolitej" z 18 października 2022 roku, która podała, że lider PO chce komisji śledczej w sprawie powiązań polityków PiS z Rosją.

Tyle że Tusk chciał sejmowej komisji śledczej - ale działającej na podstawie Konstytucji RP i ustawy o sejmowej komisji śledczej. A te przepisy znacznie się różnią od lex Tusk. Gdy w grudniu 2022 roku w Konkret24 analizowaliśmy projekt nowej ustawy, dr Marcin Krzemiński z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego oceniał, że jest on "kalką rozwiązań przyjętych w niekonstytucyjnej ustawie o tzw. komisji weryfikacyjnej (o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa - red.) - łącznie z dożywotnim immunitetem członków i stanowi próbę ominięcia przepisów konstytucji o sejmowej komisji śledczej - co pośrednio przyznają projektodawcy w uzasadnieniu projektu".

Prezydent Andrzej Duda ma 21 dni na podpisanie ustawy. Jeśli to zrobi, to komisja, która zostanie powołana na jej podstawie, w zasadniczy sposób będzie odbiegać od ukształtowanego w konstytucji, ustawie i regulaminie Sejmu modelu funkcjonowania komisji do badania ważnych spraw państwa.

Przedstawiamy zasadnicze różnice:

1. Inicjatywa utworzenia komisji

Planowana komisja do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Polski ma zostać powołana na mocy zwykłej ustawy. Do zgłoszenia takiego projektu ustawy wystarczą podpisy zaledwie 15 posłów. Tymczasem wniosek o utworzenie sejmowej komisji śledczej musi być poparty przez co najmniej 46 posłów lub zgłoszony przez Prezydium Sejmu.  

2. Komu komisja jest podporządkowana

Komisja do badania rosyjskich wpływów ma być organem administracji publicznej, który nie będzie podporządkowany parlamentowi. Rola Sejmu ograniczałaby się tylko do powołania lub odwołania członków komisji. Natomiast sejmowa komisja śledcza, która ma umocowanie w art. 111 Konstytucji RP, jest organem Sejmu i działa na podstawie regulaminu Sejmu, który ma rangę ustawy. Ale co najważniejsze: jest niezależna od rządu - podczas gdy komisja powstała na mocy lex Tusk będzie działać na podstawie regulaminu nadawanego przez premiera zarządzeniem, a więc aktem prawnym niskiej rangi. Będzie też finansowana z budżetu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Miałaby prawo do zgłaszania swoich propozycji pod obrady Rady Ministrów - co czyniłoby ją organem quasi-rządowym.

3. Wybór składu komisji

Komisja badająca rosyjskie wpływy ma się składać z dziewięciu członków (będą mieli rangę sekretarzy stanu) powoływanych i odwoływanych przez Sejm, a przewodniczącego komisji wybiera premier. Ustawa nie określa ani trybu, ani większości niezbędnej do powołania członka komisji. To oznaczałoby, że wybór następowałby zwykłą większością głosów (więcej głosów za niż przeciw), co w obecnym układzie w Sejmie dawałoby PiS przewagę w obsadzaniu komisji. Również taką większością następowałoby odwołanie ze składu komisji.

Natomiast skład sejmowej komisji śledczej - może liczyć do 11 członków - jest wybierany bezwzględną większością (więcej głosujących za niż głosujących przeciw i wstrzymujących się) i musi "odzwierciedlać reprezentację w Sejmie klubów i kół poselskich mających swoich przedstawicieli w Konwencie Seniorów". Taka sama bezwzględna większość głosów obowiązuje przy odwołaniu członka komisji. Zaś przewodniczącego komisji śledczej ze swojego grona wybierają sami członkowie.

4. Kto może zostać członkiem komisji

W skład sejmowej komisji śledczej mogą wejść tylko posłowie - natomiast w skład komisji badającej rosyjskie wpływy może być wybrany każdy obywatel naszego państwa, o ile ma zdolność do czynności prawnych, nie był prawomocnie skazany, nie musi mieć wyższego wykształcenia, tylko "niezbędną wiedzę w zakresie funkcjonowania organów władzy publicznej".

5. Immunitet członków komisji

Lex Tusk przewiduje , że "przewodniczący oraz członkowie Komisji nie mogą być pociągnięci do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania funkcji w Komisji". To szerszy immunitet niż mają posłowie (a tylko oni mogą być w sejmowej komisji śledczej), bo poseł może odpowiadać za działania związane z wykonywaniem mandatu, jeśli naruszył dobra osób trzecich (art. 105 ust. 3 konstytucji).

Tak więc w przypadku powołania nowej speckomisji żaden z jej członków nie będzie ponosił politycznej i prawnej odpowiedzialności za jej działanie.

6. Prawa osób wezwanych przed komisję

Ustawa o sejmowej komisji śledczej daje osobie wezwanej istotne gwarancje procesowe: może mieć pełnomocnika, może uchylić się od odpowiedzi na konkretne pytania, wnioskować o uchylenie pytania, żądać od komisji podjęcia określonych czynności, wnioskować o wyłączenie członka komisji w trakcie posiedzenia, oceniać dowody, żądać przeprowadzenia innych dowodów. Ustawa wymienia 10 kategorii praw osoby wezwanej.

Tymczasem osoba wezwana przed komisję do spraw rosyjskich wpływów miałaby jedynie prawo do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów dopiero wtedy, gdy przewodniczący komisji zamknie rozprawę i wyznaczy termin do wypowiedzenia się.

7. Kary za niestawienie się

Osoba wezwana przed komisję do spraw rosyjskich wpływów co prawda mogłaby odmówić składania zeznań, ale jeśli komisja uzna tę odmowę za bezzasadną, może zostać ukarana grzywną do 20 tys. zł; jeśli to nastąpi ponownie – do 50 tys. zł. Takie same grzywny grożą za nieusprawiedliwione niestawienie się przed komisją. Speckomisja mogłaby wnioskować do prokuratora okręgowego o zarządzenie zatrzymania i przymusowe doprowadzenie osoby wezwanej przed komisję.

Przepisy ustawy o sejmowej komisji śledczej takich kar nie przewidują. Jeśli ktoś nie stawia się na wezwanie komisji śledczej, może ona wystąpić do Sądu Okręgowego, by ten nałożył karę porządkową.

8. Decyzje komisji wobec wezwanych

Sejmowa komisja śledcza może po zakończeniu wszystkich ustaleń wystąpić z wnioskiem o postawienie jakiejś osoby przed Trybunałem Stanu - ale Trybunał Stanu dotyczy tylko najważniejszych osób w państwie.

Lex Tusk dopuszcza natomiast, że już w trakcie postępowania komisja może złożyć zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez osoby wezwane przed nią, a nawet żądać od pracodawcy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec osoby wezwanej. Ustawa wymienia dziewięć kategorii takich osób - to nie tylko ministrowie, parlamentarzyści, radni itp. Wezwani mogą być także szefowie spółek (państwowych i prywatnych); wszyscy ci, którzy podejmowali czynności urzędowe, brali udział w stanowieniu prawa, negocjowali umowy międzynarodowe, a także "wpływali lub starali się wywrzeć wpływ" na rozmaite działania - a więc urzędnicy rozmaitych szczebli, negocjatorzy umów międzynarodowych, legislatorzy w resortach, szefowie mediów, dziennikarze. Komisja mogłaby orzekać tzw. środki zaradcze: zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi do 10 lat oraz cofnięcie i zakaz poświadczania bezpieczeństwa na 10 lat.

9. Podejmowanie decyzji

W lex Tusk nie ma opisanej procedury podejmowania decyzji przez komisję badającą rosyjskie wpływy – nie wiadomo, jaką większością będzie podejmować decyzje o wymierzeniu środków zaradczych. Niewykluczone, że odpowiednie zapisy znajdą się w regulaminie, który nada komisji szef rządu.

Jeśli chodzi o sejmową komisję śledczą, różnica jest zasadnicza: wniosek o postawienie jakiejś osoby przed Trybunałem Stanu jest głosowany większością 2/3 w obecności co najmniej połowy liczby członków komisji, co jest zapisane w ustawie.

10. Kadencja komisji

W lex Tusk nie ma przepisów, które ograniczałyby w czasie działalność komisji do spraw rosyjskich wpływów. Nie ma więc ona określonej kadencji. Natomiast kadencja komisji śledczej jest ograniczona kadencją Sejmu – prowadzone przez nią postępowanie ulega zamknięciu, jeśli nie zakończyła swoich prac przed końcem kadencji Sejmu. Jeśli komisja przekazała marszałkowi Sejmu swoje sprawozdanie, a Sejm nie rozpatrzył go do końca swojej kadencji, może ono zostać rozpatrzone przez następy Sejm.

11. Raport końcowy

Komisja śledcza prezentuje sprawozdanie ze swoich prac tylko raz - na zakończenie działalności. To sprawozdanie może zawierać zdania odrębne posłów, którzy nie zgadzają się z całością lub fragmentami stanowiska komisji.

Komisja badająca rosyjskie wpływy miałaby co roku przedstawiać Sejmowi raporty ze swoich prac – a pierwszy już 17 września, czyli jeszcze w obecnej kadencji Sejmu i w trakcie kampanii wyborczej przed wyborami parlamentarnymi. To potwierdzałoby zarzuty opozycji, że celem speckomisji będzie m.in. - jak powiedział lider Nowej Lewicy Włodzimierz Czarzasty - "polowanie na jednego faceta", czyli Donalda Tuska.

Jeżeli sejmowa komisja śledcza uzna, że doszło do naruszenia konstytucji lub ustawy, występuje z wnioskiem o postawienie konkretnych osób przed Trybunałem Stanu. Od decyzji o takim wniosku nie można się odwołać. Na zakończenie swoich prac sejmowa komisja śledcza tworzy natomiast sprawozdanie z działalności, które przekazuje Marszałkowi Sejmu.

Natomiast komisja do badania wpływów rosyjskich może zastosować wspomniane wyżej środki zaradcze oraz może też zastosować inne sankcje - w sytuacji, gdy dana osoba w imieniu organu władzy publicznej przygotowywała lub wydawała decyzje administracyjne lub inne akty stosowania prawa, lub wpływała na treść tych decyzji bądź tych aktów. Wtedy komisja może zrobić jedną z następujących rzeczy: uchyla decyzję administracyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał tę decyzję; uchyla decyzję administracyjną w części i umarza postępowanie w pozostałym zakresie; stwierdza nieważność decyzji administracyjnej w całości lub w części; stwierdza, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa i wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić lub stwierdzić jej nieważności.

Komisja do spraw badania wpływów rosyjskich ma też przygotowywać corocznie raport ze swojej działalności. Jest on jawny i udostępnia się go w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej kancelarii premiera. Jest on też prezentowany przez przewodniczącego w Sejmie. Pierwszy raport komisja ma opublikować do 17 września 2023 roku.

Co jest jednak ważne: w art. 3 ust. 1 jest mowa o tym, że "komisja jest organem administracji publicznej". Natomiast art. 37 ust. 1 mówi o tym, że komisja będzie nakładać środki zaradcze, wydając decyzję administracyjną. Z kolei w art. 15 ust. 4 ustawy mówi o tym, że "decyzje administracyjne, postanowienia i uchwały komisji są ostateczne". To oznacza, że w trybie administracyjnym nie będzie można się od nich odwołać do organu wyższej instancji. Ustawa w art. 40 ust. 1, przytaczając szereg przepisów z Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w ustawie, pomija te określające administracyjny tryb odwoławczy, czyli możliwość odwołania do organu wyższej instancji.

Lecz choć w projekcie nie jest napisane wprost o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wydaną przez komisję decyzję administracyjną, będzie można to zrobić na zasadach ogólnych określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 par. 2 pkt 1, art. 50 i art. 52) - ponieważ komisja jest organem administracji publicznej, a decyzje o środkach zaradczych będą decyzjami administracyjnymi.