Ustawa bezkarność plus: jak pozwoli urzędnikom uniknąć odpowiedzialności

Uchwalona przez Sejm w nocy z czwartku na piątek 18 września nowelizacja ustawy o ochronie zwierząt doprowadziła do kryzysu w Zjednoczonej Prawicy - lecz nie była jego jedynym powodem. W tle jest bowiem tzw. ustawa o bezkarności urzędników, zwana przez opozycję ustawą bezkarność plus, której sprzeciwia się Solidarna Polska.

Konflikt tlił się od miesiąca. 12 sierpnia PiS wniósł do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy z 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W nowelizacji chce, by zniesiona została odpowiedzialność karna za przestępstwa popełnione w związku ze zwalczaniem epidemii wywołanej koronawirusem.

Na taki zapis nie zgadzała się nie tylko opozycja, ale tez koalicjant PiS – Solidarna Polska. Zdaniem Ludwika Dorna, polityka niegdyś związanego z Jarosławem Kaczyńskim, kontestując ustawę o bezkarności, Ziobro "postawił na ostrzu noża kwestię bezpieczeństwa dla Jarosława Kaczyńskiego i ludzi z nim związanych". "Bo to przecież o premiera Morawieckiego, a być może też o innych ludzi, chodziło" - wyjaśniał Dorn w "Faktach po Faktach" 23 września.

Zgłoszony w sierpniu projekt PiS sprowadzał się do dodania do ustawy z 2 marca artykułu 10d. Brzmi on:

Brak określenia kategorii przestępstw i kategorii osób je popełniających oznacza możliwość uniknięcia odpowiedzialności za praktycznie każde przestępstwo, jeśli tylko jego popełnienie byłoby uzasadniane interesem społecznym – czyli przeciwdziałaniem pandemii COVID-19.

Ten projekt "ma wspomóc w procesach decyzyjnych pracowników służb walczących z epidemią, służbę ochrony zdrowia. Ta ostatnia niejednokrotnie mierzy się z dylematem, czy ściśle przestrzegać procedur medycznych w sytuacjach, kiedy wszystkie okoliczności wskazują na niewielkie szanse powodzenia podjętych działań, czy też podjąć działania niestandardowe" – uzasadniała posłanka PiS Anna Milczanowska w czasie obrad sejmowej komisji finansów publicznych 14 sierpnia.

"Pojechaliście po bandzie. Zacytuję tutaj głosy, które od wczoraj pojawiają się w przestrzeni publicznej. Pojechaliście po bandzie. Pod płaszczykiem zapobiegania, przeciwdziałania, zwalczania pandemii każde naruszenie prawa chcecie zwolnić z odpowiedzialności" – ripostowała posłanka KO Monika Wielichowska.

Podczas tych obrad posłowie Solidarnej Polski się na ten temat nie wypowiadali. Ich opinie poznaliśmy w połowie września, gdy toczyły się już negocjacje PiS z Solidarną Polską i Porozumieniem w sprawie rekonstrukcji rządu. Obie mniejsze partie miały w nowym rozdaniu stracić po jednym resorcie.

"Nie zagłosujemy za tym projektem w tym kształcie, w jakim on teraz jest przedstawiony" - zapowiedział 15 września minister sprawiedliwości i lider Solidarnej Polski Zbigniew Ziobro. W podobnym tonie wypowiedzieli się tego samego dnia inni ważni politycy tej partii.

"My stoimy na stanowisku, że każdy, kto łamie prawo, powinien być pociągnięty do odpowiedzialności" - oświadczył np. poseł SP Jacek Ozdoba. Wobec takiego sprzeciwu posłowie PiS wnieśli autopoprawkę i zmienili początkowy zapis art. 10d na:

Nowością jest więc ograniczenie zakresu zniesienia odpowiedzialności karnej z wszystkich przestępstw do kilku wybranych.

Bezkarność dotyczyłaby tych kategorii przestępstw:

przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków (do 3 lat więzienia lub grzywna i do 2 lat więzienia za działanie nieumyślne; art. 231 par 1 i 3 kk)

wyrządzenia znacznej szkody wobec instytucji czy firmy (nawet do 10 lat więzienia w przypadku szkody w wielkich rozmiarach; art. 296 par. 1, 1a, 3, 4)

Solidarna Polska w dalszym ciągu nie zgadzała się na to, więc marszałek Sejmu Elżbieta Witek 17 września wycofała projekt z porządku obrad Sejmu.

Tłumacząc sens zmienionego art. 10d, politycy PiS mówili, że chodzi w nim "o słuszne decyzje, ale łamiące procedury".

"Ta ustawa w żaden sposób nie ma uzasadniać błędnych decyzji. Jeżeli decyzja była błędna, to ona była błędna i tu się nic nie zmienia. On [nowy artykuł] ma doprecyzować czy nieco rozszerzyć kwestie działania w stanie wyższej konieczności wtedy, kiedy trzeba czasami poświęcić dobro o niższym znaczeniu na rzecz dobra o wyższym znaczeniu, w tym wypadku pandemicznym, zdrowia i życia Polaków. Tu nie chodzi o to, czy decyzja była błędna, chodzi o to, czy decyzja okazała się być słuszna, mimo że z naruszeniem procedur"– wyjaśniał 20 września w programie "Kawa na ławę" TVN24 Radosław Fogiel z PiS.

Czy treść art. 10d odpowiada takiemu rozumowaniu? Zdaniem prawników, których Konkret24 poprosił o opinie - nie. Szczególnie nie godzą się nazywaniu decyzji słuszną wtedy, gdy podjęto ją z naruszeniem prawa.

Doktor Witold Zontek z Katedry Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego zwraca uwagę, że aby decyzje urzędników były transparentne i spełniały kryteria legalności i celowości, muszą mieć jasną podstawę prawną. "W tym sensie decyzja urzędnika sprzeczna z procedurami i wbrew jasnym regułom jest błędna" – uważa dr Zontek.

Podobnie ocenia prawniczka Forum Obywatelskiego Rozwoju Eliza Rutynowska. "Każda decyzja, która okazała się nadużyciem uprawnień lub skutkowała niedopełnieniem obowiązków służbowych, jest decyzją błędną, ale nie każda błędna decyzja będzie się równała nadużyciu uprawnień" – stwierdza. Niepokoi ją próba "rozmydlania działań urzędniczych, które mogłyby najwyraźniej, w oczach władzy, doprowadzić do odpowiedzialności karnej, nazywając je 'błędnymi decyzjami', z których próbuje się zrobić decyzje słuszne".

"Należy podkreślić i pamiętać, że władza prowadzi walkę z chorobą zakaźną, nie jest np. w stanie wojny, stąd też rozwiązania proponowane społeczeństwu w formie nowych przepisów muszą być przede wszystkim jasne, klarowne oraz proporcjonalne, co nie oznacza wyłączania odpowiedzialności urzędniczej" - podkreśla Eliza Rutynowska.

Doktor Zontek uczula: "Czynności związane z przekroczeniem uprawnień lub niedopełnieniem obowiązków są bezprawne, bo właśnie procedury i ustawowe rozstrzygnięcia określonych zagadnień wyznaczają cały sens funkcjonowania aparatu państwowego. Chodzi o transparentność i stabilność, tak by ów urzędnik nie podejmował decyzji wedle własnego widzimisię na system prawny".

Spróbujmy to odnieść do konkretnych sytuacji. Artykuł 10d - niezależnie od wersji - mógłby zostać wykorzystany np. do uniknięcia odpowiedzialności za decyzję o zakupach nieprzydatnego sprzętu medycznego czy wadliwych testów wykrywających kronawirusa. Personalnie mógłby na tym skorzystać były wiceminister zdrowia Janusz Cieszyński, który decydował m.in. o zakupie maseczek od instruktora narciarskiego z Zakopanego czy o kupnie respiratorów za 200 mln zł od firmy należącej do byłego handlarza bronią. W kwietniu "Gazeta Wyborcza" napisała, że to on stoi za przepisami o bezkarności urzędników, które zostały wpisane do ustawy antycovidowej z 16 kwietnia.

Jednak o tym, czy te przepisy znajdą zastosowanie w danej sprawie, zdecydują prokuratorzy i sędziowie.

Radosław Fogiel, a także inni politycy PiS, posłużyli się określeniem "stan wyższej konieczności" w kontekście działań urzędników w czasie pandemii. Kodeks karny przewiduje zniesienie odpowiedzialności karne za działania w "stanie wyższej konieczności". Chodzi o art. 26 par. 1 i 2:

Dobro chronione prawem to podstawowe wartości społeczne chronione przez prawo karne – jak np. życie człowieka i jego zdrowie. Lecz zdaniem prawników to za mało, by odnieść te przepisy do działań urzędników w czasie pandemii. "Tworzenie na siłę nowego pseudo-kontratypu ustawowego, a więc formy wyłączenia bezprawności czynu zabronionego, w dużej mierze wskazuje na to, iż władza zdaje sobie sprawę z faktu, że art. 26 kk - a więc stan wyższej konieczności - może nie wystarczyć, aby ewentualnie usprawiedliwić wszystkie jej działania z czasów pandemii" - komentuje mecenas Rutynowska.

Poseł Fogiel tłumaczył, że nowy art. 10d wcale nie oznacza całkowitej bezkarności. "W przepisach tej ustawy są zapisane dwa konkretne artykuły Kodeksu karnego dotyczące przekroczenia uprawnień przez urzędnika, tam nie ma zwolnienia (z odpowiedzialności – red.) kogoś za to, że wziął łapówkę, kto by ukradł itd." - mówił.

Chodzi o omówione już wcześniej art. 231 i 296 kk. Tyle że - jak wskazują prawnicy - druga część projektowanego art. 10d zawiera nieostre i nieokreślone kryteria: "działając w celu przeciwdziałania COVID-19, narusza obowiązki służbowe lub obowiązujące przepisy, jeżeli bez dopuszczenia się tych naruszeń podjęte działania nie mogłyby zostać zrealizowane albo byłyby istotnie zagrożone, a dobro poświęcone przedstawia wartość niższą od dobra ratowanego".

"Zawsze można przecież powiedzieć, że potencjalne korzyści dla zdrowia Polaków są ważniejsze niż krępujące procedury. Tylko wtedy pojawia się chaos i zanika sens istnienia nowoczesnej administracji publicznej" - podkreśla dr Zontek. "Skoro jakiekolwiek przekroczenie uprawnień lub bezprawne działanie na szkodę kierowanej przez siebie spółki, które nawet finalnie nie przyniosło żadnego pożytku (pamiętajmy, że na potrzeby art. 10d wystarczy samo działanie w celu, a nie jego osiągnięcie!) będzie mogło zostać usprawiedliwiane, gdyż chodziło o zdrowie i życie obywateli" - przestrzega.

Mecenas Rutynowska z FOR ostrzega natomiast, że "przepisy karne charakteryzujące się niedookreślonością wykorzystywanych pojęć prowadzą nie tylko do chaosu legislacyjnego, ale również, w perspektywie czasu – do odpowiedzialności Skarbu Państwa za bezprawne działania".

Nowy art. 10d jest właściwie powieleniem art. 76 ustawy z 16 kwietnia o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, zwanej tarczą 2.0:

Co ciekawe, ten obowiązujący wciąż przepis (pisaliśmy o nim w Konkret24 w kwietniu) oferuje znacznie szerszy zakres bezkarności niż proponowany art. 10d. Wyłącza bowiem od odpowiedzialności karnej także działanie w celu osiągnięcia korzyści majątkowej - nawet w sytuacji wyrządzenia szkody majątkowej instytucji czy firmie; karania może uniknąć osoba działająca nieumyślnie; zwalnia urzędników od karania za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz kierujących Polskim Funduszem Rozwoju (to instytucja dysponująca środkami na zwalczanie skutków COVID-19).

Czyli jeśli propozycja PiS wprowadzenia art. 10d do ustawy z 2 marca nie zostanie uchwalona, właśnie na podstawie art. 76 tarczy 2.0 urzędnicy będą mogli liczyć na uniknięcie odpowiedzialności karnej. Przepis ten poparło w głosowaniu 232 posłów z klubu PiS - w tym wszyscy posłowie Solidarnej Polski.

Przeciwko byli wszyscy posłowie pozostałych klubów. 24 lipca posłowie KO wnieśli projekt ustawy, który likwiduje art. 76. Ich zdaniem daje rządzącym "poczucie bezkarności i braku liczenia się ze środkami publicznymi". Jak twierdzą w uzasadnieniu swojego projektu, który wciąż czeka na rozpatrzenie, Ministerstwo Zdrowia i Centralna Baza Rezerw Epidemicznych do początku czerwca tego roku dokonały zakupów na 850 mln zł.

Autor: Piotr Jaźwiński / Źródło: Konkret24; zdjecie: Paweł Supernak/PAP