Wyroki TSUE, skargi Komisji Europejskiej, opinie Komisji Weneckiej - polska praworządność na europejskiej wokandzie

Wprowadzane przez rząd Zjednoczonej Prawicy zmiany w aktach prawnych dotyczących wymiaru sprawiedliwości - np. ustawie Prawo o prokuraturze, ustawie o Sądzie Najwyższym, ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa, ustawie o Trybunale Konstytucyjnym czy w systemie dyscyplinarnym - wywoływały najpierw zaniepokojenie ze strony instytucji Unii Europejskiej, a potem konkretne decyzje. Nowe prawo w Polsce było pod lupą Komisji Weneckiej, która ocenia ustawodawstwo państw Rady Europy z m.in. punktu widzenia praworządności; działania podjęła Europejska Sieć Rad Sądownictwa (ENCJ) i Komisja Europejska - aż w końcu doszło do postępowań przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).

Od początku 2018 roku do TSUE trafiło kilkanaście spraw związanych z reformami prawa w Polsce. Były to skargi Komisji Europejskiej, sędziów z Polski i pytania prejudycjalne polskich sądów.

Poniżej przedstawiamy najważniejsze decyzje TSUE dotyczące kwestii prawa i sądów w Polsce, jak również wnioski z raportu Komisji Europejskiej i postępowania Komisji Weneckiej wobec Polski.

24 czerwca 2019 roku: przejście w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego

Komisja Europejska zaskarżyła przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym obniżające wiek przechodzenia sędziów SN i Naczelnego Sądu Administracyjnego w stan spoczynku z 70 do 65 lat oraz te, które dotyczyły przyznania prezydentowi prawa do przedłużenia czynnej służby sędziów tego sądu po ukończeniu przez nich nowo określonego wieku przejścia w stan spoczynku. Zdaniem KE to stanowiło naruszenie art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej: "Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii".

Komisja Europejska domagała się także, by prezydent wstrzymał jakiekolwiek nominacje na pierwszego prezesa Sądu Najwyższego.

TSUE orzekł, że "w rzeczywistości mogło tu chodzić o działania prowadzące do odsunięcia z góry określonej części sędziów Sądu Najwyższego". Zdaniem TSUE Polska naruszyła zasadę nieusuwalności sędziów, która jest nieodłącznie związana z ich niezawisłością.

Jeszcze przed tym wyrokiem Polska wycofała się z przepisów o stanie spoczynku sędziów SN, a sędziowie już usunięci na podstawie tych przepisów wrócili do orzekania.

5 listopada 2019 roku: obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów sądów powszechnych

Kolejny wyrok został wydany na podstawie skargi Komisji Europejskiej na przepisy dotyczące wieku przechodzenia w stan spoczynku przez sędziów sądów powszechnych i prokuratorów. Został on obniżony z 67 lat do 60 lat dla kobiet oraz do 65 dla mężczyzn.

To, zdaniem KE, naruszało art. 157 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej o równości płacowej kobiet i mężczyzn oraz przepisy kilku unijnych dyrektyw w zakresie równości szans i równego traktowania kobiet i mężczyzn. KE zaskarżyła przepis dający ministrowi sprawiedliwości prawo do przedłużania zajmowania urzędu sędziego po ukończeniu odpowiedniego wieku, co stanowi naruszenie art. 19 TUE.

Trybunał orzekł, że te przepisy "wprowadzają (…) warunki o charakterze bezpośrednio dyskryminującym ze względu na płeć", a prawo ministra do przedłużania kadencji sędziego "może wzbudzić, zwłaszcza w przekonaniu jednostek, uzasadnione wątpliwości co do niezależności danych sędziów od czynników zewnętrznych oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów".

Podobnie jak przy poprzedniej skardze Sejm zmienił te przepisy jeszcze przed wydaniem wyroku przez TSUE, zrównując w ustawie z 12 kwietnia 2018 roku wiek emerytalny dla sędziów do 67 lat.

19 listopada 2019 roku: niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego

Ten wyrok TSUE zapadł po pytaniach prejudycjalnych sędziów Sądu Najwyższego w sprawie Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Pytania zadane TSUE - jak pisaliśmy w Konkret24 - dotyczyły tego, czy ta izba i jej sędziowie spełniają wymogi niezawisłości i bezstronności w orzekaniu. Sędziowie SN pytali TSUE, czy Izba Dyscyplinarna (wyłoniona przez zależną od władzy ustawodawczej i wykonawczej Krajową Radę Sądownictwa) jest sądem niezależnym i niezawisłym w rozumieniu prawa Unii Europejskiej.

TSUE orzekł, że to do polskich sędziów należy ocena, czy Izba Dyscyplinarna jest niezawisła i niezależna. Jeśli – jak stwierdził trybunał - z oceny wyniknie, że Izba Dyscyplinarna nie spełnia wymogów niezawisłości i niezależności, to zasada pierwszeństwa prawa Unii zobowiązuje Sąd Najwyższy "do odstąpienia od stosowania przepisu prawa krajowego" tak, by spory "mogły zostać rozpatrzone przez sąd, który spełnia wymogi niezawisłości i bezstronności".

Na tej podstawie 5 grudnia 2019 roku sędziowie Izby Pracy i Ubezpieczeń SN orzekli, że Izba Dyscyplinarna nie jest sądem w rozumieniu prawa Unii Europejskiej, a przez to nie jest sądem w rozumieniu prawa krajowego. To zostało potwierdzone w uchwale trzech izb SN z 23 stycznia 2020 roku.

26 marca 2020 roku: system dyscyplinarny wobec sędziów

W tym przypadku TSUE orzekał w odpowiedzi na pytania sądów okręgowych w Łodzi i Warszawie. W pytaniach wyrażano obawy, czy wobec sędziów, którzy w konkretnych sprawach wydadzą określone wyroki, może zostać wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Podnoszono zarzut, że przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym wobec sędziów "oddają ministrowi sprawiedliwości, pełniącemu zarazem urząd Prokuratora Generalnego, praktycznie nieograniczoną władzę w tym zakresie".

TSUE zauważył jednak, że zadane pytania nie dotyczą wykładni prawa unijnego, "która byłaby obiektywnie niezbędna do rozstrzygnięcia owych sporów" (spraw rozpatrywanych przez sądy w Łodzi i Warszawie – red.). Ich wnioski w sprawie pytań prejudycjalnych TSUE uznał za "niedopuszczalne" (nie podlegające wykładni – red.).

8 kwietnia 2020 roku: zawieszenie Izby Dyscyplinarnej SN

Kolejna decyzja TSUE była efektem skargi Komisji Europejskiej z 29 października 2019 roku. KE podkreśliła, że nowy system odpowiedzialności dyscyplinarnej nie gwarantuje niezależności i bezstronności Izby Dyscyplinarnej obsadzonej wyłącznie sędziami wyłonionymi przez Krajową Radę Sądownictwa, której 15 członków będących sędziami zostało wybranych przez Sejm.

TSUE wydał postanowienie o zastosowaniu tzw. środków tymczasowych w postaci zawieszenia przepisów dotyczących działalności Izby Dyscyplinarnej w sprawach dyscyplinarnych sędziów. Trybunał argumentował, że "nowy system odpowiedzialności dyscyplinarnej nie gwarantuje niezależności i bezstronności Izby Dyscyplinarnej obsadzonej wyłącznie sędziami wyłonionymi przez Krajową Radę Sądownictwa, której 15 członków będących sędziami zostało wybranych przez Sejm".

Jednak sędziowie Izby Dyscyplinarnej SN nie powstrzymali się od orzekania, bo ich zdaniem decyzja TSUE dotyczy postępowań dyscyplinarnych, mogą więc orzekać np. w sprawach uchylenia immunitetu sędziowskiego.

Z raportu Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju "Przewodnik wyborczy: praworządność" wynika, że w TSUE w trakcie rozpatrywania jest jeszcze pięć spraw dotyczących sądownictwa w Polsce. To pytania prejudycjalne dotyczące:

delegowania sędziów przez ministra sprawiedliwości

niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN (to ona rozstrzyga o ważności wyborów)

niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej i możliwości weryfikacji statusu sędziego powołanego na wniosek obecnej KRS

powołań sędziów do Sądu Najwyższego na wniosek obecnej KRS

niezależności Izby Dyscyplinarnej.

Kolejne sprawy toczą się przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (to trybunał Rady Europy, nie Unii Europejskiej). To skargi m.in. na niezgody z prawem skład Trybunału Konstytucyjnego, na skrócenie kadencji członka poprzedniej Krajowej Rady Sądownictwa (dwie skargi), na odmowę powołania na stanowisko sędziowskie, na skrócenie kadencji wiceprezesa sądu powszechnego.

W tym roku odbyły się w TSUE dwie rozprawy - 6 lipca i 22 września - dotyczące procesu powoływania sędziów Sądu Najwyższego. Żadne wyroki nie zapadły.

Wyroki TSUE dotyczą konkretnych spraw, natomiast bardziej całościowy opis praworządności w Polsce przynosi opublikowany pod koniec września tego roku przez Komisję Europejską raport o stanie praworządności w krajach członkowskich UE. Dokument został podzielony na cztery sekcje dotyczące: systemu sądownictwa, korupcji, wolności mediów oraz innych kwestii instytucjonalnych. W każdej sekcji autorzy dokumentu odnoszą się do sytuacji w 27 państwach członkowskich Unii Europejskiej, w tym do Polski.

W rozdziale dotyczącym systemu sądownictwa w Polsce Komisja Europejska ma wątpliwości w kwestiach: niezależności i legitymizacji Trybunału Konstytucyjnegonowego sposobu powoływania sędziów do Krajowej Rady Sądownictwanadania szerokich uprawnień dwóm nowym izbom Sądu Najwyższego: Izbie Dyscyplinarnej i Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznychpostępowań dyscyplinarnych wobec polskich sędziów oraz ich zależność od polityków i duży wpływ ministra sprawiedliwości.Komisja zwróciła uwagę na lata 2015-2019 i szybkość zmian ustaw w ramach zmian w polskim sądownictwie i ich wpływ na efektywność procesów sądowych - która zdaniem KE wcale się nie poprawiła. Komisja krytycznie ocenia fakt, że minister sprawiedliwości Zbigniew Ziobro jest także Prokuratorem Generalnym.Zastrzeżenia KE zbudziła także procedura wyboru pierwszego prezesa Sądu Najwyższego."Różne aspekty reformy sądownictwa budzą poważne obawy dotyczące praworządności, w szczególności niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Kwestie te są głównym przedmiotem postępowania na podstawie art. 7 ust. 1 TUE2 wszczętego przez Komisję Europejską i obecnie rozpatrywanego przez Radę" - napisała o Polsce w raporcie Komisja.W sekcji raportu dotyczącej korupcji Komisja Europejska wyraziła obawy co do niezależności instytucji odpowiedzialnych za przeciwdziałanie i zwalczanie korupcji w Polsce, ponieważ szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego powołuje premier. Zwróciła uwagę na brak jednolitego ustawodawstwa oraz scentralizowanego systemu składania i monitorowania oświadczeń majątkowych składanych przez osoby pełniące funkcje publiczne.W kwestii wolności mediów KE zarzuciła Polsce wpływ polityków na Krajową Radę Radiofonii i Telewizji oraz brak ochrony dziennikarzy, m.in. przed wpływem politycznym.W sekcji dotyczącej innych kwestii instytucjonalnych KE ma zastrzeżenia co do polityki polskiego rządu wobec organizacji pozarządowych i Rzecznika Praw Obywatelskich.Zdaniem KE ustanowiona procedura skargi nadzwyczajnej przysługująca m.in. Prokuratorowi Generalnemu i Rzecznikowi Praw Obywatelskich może być wykorzystywana politycznie.Obawy Komisji w sprawie Polski wzbudziły także działania rządu wymierzone w grupy LGBTI +, w tym "zatrzymywanie i przetrzymywanie przedstawicieli tych grup, a także kampanie oszczerstw wobec takich grup". Zwrócono także uwagę na kwestię tak zwanych stref wolnych od LGBT.Opinie Komisji WeneckejKrytycznie o Polsce wyrażała się także Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo, skrótowo nazywana Komisją Wenecką. To powołany w 1990 roku organ doradczy Rady Europy. Nie należy go mylić z instytucjami Unii Europejskiej. W jej skład wchodzi około stu ekspertów w dziedzinie prawa konstytucyjnego i międzynarodowego. Opinie Komisji Weneckiej nie są wiążące, ze względu na doradczy charakter tego organu. Polska jest członkiem Komisji Weneckiej od 1992 roku.Pod koniec 2015 roku ówczesny polski minister spraw zagranicznych zwrócił się do Komisji Weneckiej o opinię w sprawie uchwalonej wówczas nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Ta zmiana prawa przyczyniła się do pogłębienia kryzysu wokół TK. W marcu 2016 roku Komisja w wydanej opinii stwierdziła, że "osłabianie efektywności Trybunału Konstytucyjnego podważy demokrację, prawa człowieka i rządy prawa w Polsce". W opinii mowa jest o tym, że "zarówno poprzednia, jak i obecna większość w polskim parlamencie podjęły niekonstytucyjne działania".W grudniu 2017 roku Komisja Wenecka przyjęła na sesji plenarnej dwie opinie na temat ustaw i projektów dotyczących zmian w wymiarze sprawiedliwości w Polsce. Według Komisji stanowią one "poważne zagrożenie" dla niezależności sądownictwa. Pierwsza dotyczyła nowelizacji ustawy o prokuraturze, a druga zgodności ustawy o ustroju sądów powszechnych ze standardami Rady Europy w kwestii praworządności.W styczniu tego roku, po dwudniowej wizycie w Polsce, Komisja Wenecka wydała krytyczną opinię w sprawie uchwalonej tzw. ustawy kagańcowej. To ustawa z 20 grudnia 2019 roku o nowelizacji ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw.Zdaniem delegatów ​​niektóre z proponowanych w ustawie zmiany "można postrzegać jako dalsze podważanie niezależności sądownictwa". Według Komisji "na mocy tych zmian wolność słowa sędziów i ich prawo do zrzeszania się są poważnie ograniczane". "Polskie sądy praktycznie stracą możliwość badania, czy inne sądy na terenie kraju są 'niezależne i bezstronne' zgodnie z przepisami europejskimi" - podkreślono. "Wprowadzone zostają nowe wykroczenia dyscyplinarne i jeszcze bardziej zwiększony zostaje wpływ Ministra Sprawiedliwości na postępowania dyscyplinarne" - można przeczytać w opinii.Z kolei w połowie października br. Komisja opublikowała stanowisko, w którym wyraziła swoje zaniepokojenie "ryzykiem paraliżu" instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich w Polsce. Oświadczenie powstało po tym, jak sejmowa komisja dwukrotnie odrzuciła jedyną kandydatkę na stanowisko RPO Zuzannę Rudzińską-Bluszcz.Pytania z Irlandii i Holandii do TSUE o niezależność polskiego sądownictwaOceny praworządności w Polsce dokonywane przez TSUE i Komisję Europejską skłaniają już sądy innych krajów UE do zadawania pytań o stopień niezależności polskiego sądownictwa. W 2018 roku irlandzka sędzia, rozpatrująca wniosek o ekstradycję do Polski zatrzymanego w Irlandii Artura C., skierowała do TSUE pytania, czy może wydawać zatrzymanych ludzi do Polski, skoro nie ma pewności, że – wskutek zmian w wymiarze sprawiedliwości wprowadzanych do 2016 roku – mogą liczyć na uczciwy proces przed niezawisłym sądem.TSUE w wyroku z 25 lipca 2018 roku orzekł, że trzeba najpierw sprawdzić, czy w Polsce (lub innym państwie Unii) jest ogólnie zagrożona niezależność sądownictwa, a drugim krokiem ma być sprawdzenie, czy rodzi to ryzyko braku rzetelnego procesu w przypadku konkretnej osoby z europejskim nakazem aresztowania ENA. "Tak" w obu przypadkach ma prowadzić do odmowy wydania ściganego. 19 listopada 2018 roku sąd irlandzki ostatecznie jednak zgodził się na ekstradycję Polaka do kraju.Podobnie postąpił sąd w Holandii w sprawie zatrzymanego w tym kraju Polaka podejrzanego o handel narkotykami. Rozprawa TSUE, na której rozpatrywano pytania holenderskiego sądu, odbyła się 12 października; wyrok zapadnie pod koniec tego roku. "Ta sprawa pokaże, że praworządność nie jest tematem abstrakcyjnym, a konflikt o rządy prawa w Polsce ma wyraźne przełożenie na życie obywateli. Nie tylko Polaków" - mówili reporterowi TVN24 prawnicy pracujący w TSUE.

Autor: Piotr Jaźwiński, Jan Kunert / Źródło: Konkret24; zdjęcie: CURIA