Wystarczy jedno głosowanie czy powinno być referendum? Prawnicy o warunkach wyjścia z Unii Europejskiej

Podczas krajowej konwencji Platformy Obywatelskiej 18 września w Płońsku lider ugrupowania Donald Tusk zaproponował prezesowi PiS Jarosławowi Kaczyńskiemu wspólną zmianę art. 90 Konstytucji RP: wpisanie do niej, że wypowiedzenie umowy międzynarodowej odbywa się większością dwóch trzecich. "To jest bardzo proste przedsięwzięcie" - podkreślał Tusk. "Proszę natychmiast zgodzić się na wspólne przedsięwzięcie: drobna zmiana w konstytucji, która pozwoli uniknąć ryzyka, że w nocy wyprowadzi się Polskę z Unii" - mówił Tusk.

Takim scenariuszem straszą ci, którzy oskarżają rząd, że chce wyprowadzić Polskę z Unii Europejskiej. Powtarzają, że wystarczy jedno głosowanie w Sejmie, by to zrobić. Europosłanka KO Róża Thun ostrzegała już kiedyś w "Gazecie Wyborczej", że "PiS wyprowadzi nas z UW w ciągu jednej nocy".

Tymczasem sekretarz stanu w kancelarii prezydenta Andrzej Dera 22 września w Polskim Radiu przekonywał o "generalnej zasadzie w państwach demokratycznych", która ma polegać na tym, że takie decyzje podejmują w drodze referendum. "To jest decyzja fundamentalna, która należy bezpośrednio do narodu" - mówił minister Dera. "Każda odpowiedzialna władza w takim momencie odwoła się do woli narodu, bo jeśli wolą narodu było wejście do Unii Europejskiej, to wolą narodu może być ewentualne wyjście. Decyzję musi podjąć naród, bo innej drogi nie ma" - dodał.

Tak więc naród czy jedno głosowanie w Sejmie? Sprawdziliśmy, na jakich zasadach prawnych można by było przeprowadzić proces wyjścia Polski z Unii Europejskiej.

Z pomocą ekspertów przejrzeliśmy przepisy polskiej konstytucji i ustaw, które mogą się odnosić do ewentualnego polexitu. Przede wszystkim pod uwagę należy wziąć art. 89 i 90 konstytucji oraz ustawę o umowach międzynarodowych, w szczególności art. 22a.

Z art. 89 konstytucji wynika, że wypowiedzenie umowy międzynarodowej wymaga "uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie" oraz że "zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych określa ustawa".

Art. 90 opisuje proces ratyfikacji umów, w których Polska przekazuje "organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach". Wtedy zgodę na ratyfikację takiej umowy przez prezydenta Sejm i Senat wyrażają większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów i senatorów. Właśnie na tej podstawie i taką większością Sejm i Senat zgodziły się na ratyfikowanie przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego 10 października 2009 roku Traktatu Lizbońskiego, który wprowadzał nowy Traktat o Unii Europejskiej.

Konstytucja dopuszcza wyrażenie zgody na ratyfikację umowy w drodze referendum ogólnokrajowego - tak w 2003 roku Polacy zgodzili się na ratyfikację Traktatu Akcesyjnego, czyli na członkostwo w UE.

W Konstytucji RP nie zapisano jednak procedury wychodzenia z Unii Europejskiej. "W art. 90 nie jest wprost wskazane, że odnosi się on także do przypadków, w których Polska opuszcza organizację międzynarodową" - pisze w opinii dla Konkret24 konstytucjonalista dr Mateusz Radajewski z Katedry Prawa Uniwersytetu SWPS we Wrocławiu. Jego zdaniem mogłoby to prowadzić do wniosku, że do wyjścia Polski z UE nie byłoby konieczne dochowanie procedury opisanej w tym przepisie.

Jak dodaje dr Radejewski, "jest jednak możliwa także inna interpretacja, polegająca na odczytaniu art. 90 w kontekście art. 89, w którym wypowiadanie umów międzynarodowych jest traktowane analogicznie jak ich zawieranie. Wówczas należałoby uznać, że procedura opisana w art. 90 ma zastosowanie także do wyjścia Polski z UE. Taka wykładnia lepiej oddawałaby cel tych przepisów".

Zgodnie z zapisem art. 89 ust. 3 Konstytucji:

14 kwietnia 2000 roku uchwalono ustawę o umowach międzynarodowych. W 2010 roku po tym, jak prezydent Lech Kaczyński ratyfikował unijny traktat, do tej ustawy dodano artykuł 22a, który opisywał procedurę podejmowania decyzji o rezygnacji z członkostwa w Unii Europejskiej. Inicjatorami tego zapisu byli posłowie i senatorowie Platformy Obywatelskiej - oni też, wspólnie z posłami PSL i Lewicy, przy sprzeciwie wszystkich posłów PiS, uchwalili 5 sierpnia 2010 roku ustawę z nowym artykułem.

Artykuł 22a opisuje następujące kroki podejmowania decyzji o ewentualnym polexicie:

"Przepis art. 22a oznacza w praktyce, że wniosek rządu o opuszczenie UE może być zatwierdzony przez parlament zwykłą większością głosów. To niefrasobliwe rozwiązanie" – mówi Konkret24 prof. Jan Barcz z Akademii Leona Koźmińskiego. Teoretycznie więc jest możliwe przeprowadzenie procedury z art. 22a w ciągu 48 godzin. Przed takim właśnie scenariuszem ostrzegała Róża Thun.

Stąd propozycja Donalda Tuska, by nie do ustawy, ale do Konstytucji RP wpisać swoisty "próg ostrożnościowy" w postaci 2/3 głosów posłów i senatorów niezbędnych do wypowiedzenia umowy międzynarodowej w postaci traktatów unijnych.

Doktor Mateusz Radajewski ocenia tę propozycję pozytywnie. "Jej przyjęcie usunie bowiem z tekstu Konstytucji niejasność co do trybu, w jakim powinno dojść do wypowiedzenia umowy międzynarodowej, przekazującej niektóre kompetencje państwa organizacji międzynarodowej. Nowelizacja ustawy o umowach międzynarodowych byłaby w tym przypadku niewystarczająca, gdyż materia ta jest uregulowana na poziomie konstytucyjnym" - stwierdza w opinii dla Konkret24.

"Propozycja jest dobra, ale nie w tym czasie" - tak z kolei pomysł lidera PO ocenia prof. Robert Grzeszczak z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. "Nie wolno zmieniać konstytucji osobom (politykom), którzy podczas swojej parlamentarnej kadencji oraz pełnienia funkcji w rządzie dopuszczali się łamania Konstytucji. To dobry, bo potrzebny pomysł, ale w zdecydowanie innym momencie naszej historii" - podkreśla.

Przeciwny propozycji Tuska jest minister w kancelarii prezydenta Andrzej Dera - on uważa, że to nie "zwiększona większość" powinna decydować o ewentualnym polexicie, tylko naród w referendum, tak jak w referendum w 2003 roku zdecydował o wejściu Polski do Unii Europejskiej.

"Nie ma obowiązku prawnego przeprowadzenia ogólnokrajowego referendum w sprawie wyjścia Polski z Unii Europejskiej" - informuje prof. Grzeszczak. "Ten obowiązek istnieje w sferze powinności, w sferze moralnej" - dodaje.

"Z prawnego punktu widzenia fakt, że o wejściu do UE zdecydowaliśmy w referendum, nie przesądza o tym, że do opuszczenia UE byłoby konieczne przeprowadzenie kolejnego referendum" - pisze w opinii dla Konkret24 dr Radajewski. Jego zdaniem "nawet gdyby przyjąć, że polexit wymagałby dochowania procedury opisanej w art. 90 konstytucji, możliwe byłoby jego przeprowadzenie na podstawie zgody wyrażonej przez Sejm i Senat większością 2/3 głosów, z pominięciem powszechnego głosowania".

Zwolennikiem referendum w sprawie wyjścia Polski z UE jest natomiast dr Ryszard Piotrowski z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. "Jeśli zgoda na wejście była wyrażona w referendum, to brak takiego rozwiązania przy wyjściu byłby odebraniem obywatelom ich praw. Skoro Polacy wypowiedzieli się za członkostwem w referendum, to nadal mają prawo decydowania o członkostwie" – podkreśla dr Piotrowski cytowany przez "Dziennik Gazetę Prawną".

Niezależnie od tego, w jakiej procedurze zostanie wyrażona zgoda na wyjście, nie oznacza to wcale, że z chwilą podjęcia takiej decyzji przestajemy być członkiem UE. Możemy być nim długo - wszystko zależy od tego, kiedy o swoim wyjściu zawiadomimy unijnych partnerów. Od czasu brexitu niemal powszechnie znany jest art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku. Zawiera on przepisy opisujące procedurę wystąpienia państwa z Unii Europejskiej. Ustęp 1 art. 50 brzmi:

Wcześniej żaden dokument Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej czy Wspólnoty Europejskiej ani Unii Europejskiej nie zawierał procedury występowania z tych struktur.

"Powody były dwa. Po pierwsze, nikt nie brał pod uwagę sytuacji, że jakieś państwo będzie chciało ją opuścić, do Wspólnoty państwa przystępowały i zabiegały o członkostwo, a nie myślały o jej opuszczeniu. Po drugie, brak takich regulacji miał stworzyć wrażenie ostatecznego charakteru decyzji o przystąpieniu do Wspólnoty" – czytamy w opinii, jaką 16 sierpnia 2017 roku dla Biura Analiz Sejmowych napisał dr Piotr Wawrzyk, wówczas ekspert ds. międzynarodowych BAS, a obecnie wiceminister spraw zagranicznych.

Zgodnie z art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej musimy o zamiarze opuszczenia unii poinformować Radę Europejską. Traktat nie określa terminu, w jakim to musi nastąpić.

Brexit, czyli wyjście Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej, był możliwy 31 stycznia 2020 roku, prawie cztery lata po referendum z 23 czerwca 2016 roku, kiedy to prawie 52 proc. Brytyjczyków opowiedziało się za opuszczeniem UE przez Wielką Brytanię. Kraj o zamiarze opuszczenia Unii poinformował Radę Europejską 29 marca 2017 roku - dziewięć miesięcy po referendum.

Odnosząc to do ewentualnego polexitu: z chwilą oficjalnej notyfikacji Polska przestałaby brać udział w podejmowaniu unijnych decyzji – formalnie byłaby nadał członkiem UE, ale już bez prawa głosu. Dopiero po oficjalnej notyfikacji zamiaru opuszczenia wspólnoty rozpoczynają się negocjacje umowy określającej warunki wystąpienia. Maksymalny czas na negocjacje to dwa lata od powiadomienia o zamiarze wyjścia z UE, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z Polską podjęłaby jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu.

W przypadku Wielkiej Brytanii trzykrotnie go przedłużano. Ostatecznie umowę brexitową brytyjski parlament zatwierdził 9 stycznia 2020 roku, a 29 stycznia 2020 roku zrobił to Parlament Europejski. Weszła ona w życie 31 stycznia 2020 roku.

Artykuł 50 traktatu nie przewiduje możliwości wycofania się z decyzji o opuszczeniu UE. W ust. 5 napisano: "Jeżeli Państwo, które wystąpiło z Unii, zwraca się o ponowne przyjęcie, jego wniosek podlega procedurze, o której mowa w artykule 49". Czyli trzeba formalnie i ostatecznie wystąpić ze wspólnoty, a potem na nowo ubiegać się o jej członkostwo.

Ale furtkę na zmianę decyzji, zanim opuszczenie unii stanie się faktem, otworzył Trybunał Sprawiedliwości UE. W wyroku z 10 grudnia 2018 roku stwierdził, że "dopóki nie wejdzie w życie umowa o wystąpieniu zawarta między Unią a danym państwem członkowskim lub, w przypadku braku takiej umowy" i dopóki nie minie dwuletni czas na negocjacje umowy o wystąpieniu "państwo członkowskie zachowuje uprawnienie do wycofania w sposób jednostronny notyfikacji zamiaru wystąpienia, zgodnie ze swymi wymogami konstytucyjnymi"

To wycofanie musi być przedłożone Radzie Europejskiej na piśmie, a ponadto musi być jednoznaczne i bezwarunkowe - jak stwierdził TSUE: "w tym znaczeniu, żeby miało ono na celu potwierdzenie przynależności danego państwa członkowskiego do Unii na niezmienionych co do jego statusu państwa członkowskiego warunkach. Wycofanie takie kończy procedurę wystąpienia".

Autor: Piotr Jaźwiński / Źródło: Konkret24; zdjęcie: Shutterstock