Prezydent zawetował ustawę okołobudżetową. Do czego jest potrzebna?

Prezydent Andrzej Duda poinformował 23 grudnia wieczorem, że zawetowal ustawę okołobudżetową na 2024 rok. Dzień wcześniej została przyjęta przez Senat bez poprawek i przesłana prezydentowi do podpisu. Andrzej Duda uzasadnił swoją decyzję niedawnymi zmianami w mediach publicznych - uznał je za niekonstytucyjne. W zawetowanej ustawie zapisano m.in. możliwość przekazania 3 mld zł na media publiczne, a także mechanizmy, dzięki którym będzie możliwy wzrost wynagrodzeń nauczycieli od 1 stycznia 2024 roku o 30 procent, a w przypadku nauczycieli początkujących o 33 procent, jak również wzrost wynagrodzeń pracowników służb mundurowych.

Decyzja prezydenta była szeroko komentowana. "Zawetowanie ustawy okołobudżetowej to jest taki trochę strzał w stopę prezydenta" - mówił w TVN24 dr hab. Sławomir Kalinowski z Instytutu Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk. "To jest reakcja na oczekiwania między innymi Jarosława Kaczyńskiego, który żądał, żeby prezydent zajął się telewizją publiczną. W ten specyficzny sposób prezydent tą telewizją publiczną się zajął, a tak naprawdę zajął się nami wszystkimi: nauczycielami, górnikami i innymi grupami społecznymi, którzy mieli otrzymać podwyżki w przyszłym roku, a ze względu na zawetowanie tej ustawy okołobudżetowej - nie dostaną. To jest istotne, że to nie jest budżet. Budżetu oczywiście prezydent nie może wetować" - stwierdził ekonomista.

Wyjaśniamy więc, czym różnią się ustawa budżetowa i okołobudżetowa - czyli dlaczego Andrzej Duda mógł tę drugą zawetować, a do czego jest ona jednak konieczna.

Ustawa budżetowa to podstawa gospodarki finansowej państwa w roku budżetowym. Jest uchwalana na okres roku budżetowego, którym jest rok kalendarzowy. Budżet określa między innymi prognozowane dochody i wydatki budżetu państwa na dany rok budżetowy. 19 grudnia minister finansów Andrzej Domański wspólnie z premierem Donaldem Tuskiem prezentowali na konferencji prasowej najważniejsze założenia projektu budżetu na 2024 rok. - Wydatki tegoroczne zaplanowane w budżecie na rok 2024 to 866 miliardów złotych, przychody - 682 miliardy złotych, co oznacza deficyt budżetowy na poziomie 184 miliardów złotych - podał wówczas szef resortu finansów.

Ustawa okołobudżetowa - a ściślej ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej - reguluje szereg kwestii związanych z prawidłową realizacją ustawy budżetowej, w tym zapewnienie prawidłowego finansowania niektórych zadań państwa. - To jest ustawa tak naprawdę o szczególnych rozwiązaniach dotyczących budżetu, czyli jak budżet realizować, jakie stosować przeliczniki, jakie zasady, czyli wszystkie elementy związane z tym budżetem - tłumaczył w TVN24 dr hab. Sławomir Kalinowski. Ustawa okołobudżetowa to ustawa, o której prawnicy zajmujący się prawem o finansach publicznych i ustawodawstwem budżetowym mówią, że jest "przydatnym instrumentem prowadzenia gospodarki finansowej państwa".

Jak wspomnieliśmy wyżej, 22 grudnia ustawa okołobudżetowa została przyjęta przez Senat bez poprawek i przesłana prezydentowi do podpisu. Ten odmówił i przedstawił 27 grudnia własną, ale już nieuwzględniającą przekazanie 3 mld zł mediom publicznym. Sejm będzie się mógł nią zająć, a także prezydenckim wetem podczas posiedzenia zwołanego na 10 i 11 stycznia 2024 roku.

To, jakie są inne różnice między ustawą budżetową a okołobudżetową, wyjaśnia Michał Ostrowski z Zespołu Polityk Publicznych Instytutu Finansów. "W ustawie budżetowej dostajemy tylko zestawienie kwot dochodów i wydatków, czyli kilkaset stron tabel z planami finansowymi" – pisze w pracy "W jaki sposób państwo finansuje swoje działania? System finansów publicznych od kuchni".  "Do ich realizacji czasami potrzebne są dodatkowe postanowienia albo zmiany ustaw. Co do zasady takie właśnie wskazówki znajdują się w ustawie okołobudżetowej. Na przykład jeśli w ustawie budżetowej uwzględnia się zmianę pułapów wynagrodzeń w budżetówce, to trzeba też zmienić te ustawy, w których te pułapy są uwzględniane. Ze względu na jej nie do końca sprecyzowany charakter trudno ocenić, co może się konkretnie znaleźć w tej ustawie, a co nie. Milczy o niej Konstytucja RP oraz ustawa o finansach publicznych. Z tego powodu ustawa ta w ostatnich latach zaczyna odgrywać rolę dopełnienia dla coraz trudniej dopinającego się budżetu. Od 2020 r. z tytułu rekompensaty za zmniejszone wpływy z opłat abonamentowych media publiczne otrzymują dodatkowe środki. Pierwotnie 2 mld zł rocznie, od 2023 r. 2,75 mld zł. Czy te pieniądze zostały ujęte w ustawie budżetowej? Nie! W ustawie okołobudżetowej upoważniono Ministra Finansów do przekazania tych pieniędzy w formie obligacji. Przekazanie środków w formie papierów wartościowych formalnie nie jest traktowane jako wydatek, chociaż w przypadku ich zbycia oczywiście zwiększa dług i jego obsługę. W ten sposób w ostatnich latach sfinansowano głośny zakup czołgów Abrams oraz finansuje się uczelnie publiczne, a także działalność Funduszu Reprywatyzacji – w 2023 r. na sam ten fundusz planuje się przekazać obligacje o wartości nawet 20 mld zł" - wyjaśnia ekspert.

Podczas gdy ustawa okołobudżetowa jest więc zwykłą ustawą i jej stworzenie nie jest obligatoryjne, to ustawa budżetowa w polskim prawodawstwie ma wyjątkowy status: w rozdziale X Konstytucji RP szczegółowo opisano tryb procedowania budżetu, między innymi terminy oraz to, że inicjatywę ustawodawczą w tej sprawie ma tylko rząd. A także to, że ustawę okołobudżetową prezydent może zawetować, a budżetu - nie (art. 224 ust. 1 konstytucji). Zaś w przypadku gdy prezydent skieruje budżet do Trybunału Konstytucyjnego, ten ma na zajęcie się sprawą maksymalnie dwa miesiące (art. 224 ust. 2). Natomiast w przypadku ustawy okołobudżetowej nie ma określonych terminów jej uchwalenia.

Inną ważną różnicą między ustawą okołobudżetową a budżetową jest to, że w pierwszej jest możliwość wprowadzania zmian do już uchwalonych innych ustaw. W polskim prawie jest bowiem zakaz "obładowania ustawy budżetowej" – art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych stwierdza, że ustawa budżetowa nie może wprowadzać innych przepisów poza planami finansowymi oraz zawierać przepisów zmieniających inne ustawy.

Doktor habilitowana Agnieszka Dudzińska z Uniwersytetu Warszawskiego w pracy "Status i funkcje ustawy okołobudżetowej" ocenia, że ustawy okołobudżetowe są "skutkiem ubocznym" wyżej wymienionego przepisu. "W praktyce ustawy te przejęły niektóre wady dotyczące obładowywania ustawy budżetowej. W szczególności wadami tych ustaw są: niejasność co do obowiązywania zmian po upływie roku, wykorzystywanie ustaw okołobudżetowych jako 'uproszczonej ścieżki legislacyjnej' dla niewielkich zmian, brak związku zmian przepisów z budżetem, szkodliwość dla stabilności prawa, szkodliwość dla jawności finansów publicznych, legalizacja doraźności poprzez utrwalanie prowizorycznych rozwiązań i zwlekanie z wypracowaniem odpowiednich stałych przepisów" - pisze ekspertka.

Ustawie budżetowej towarzyszą więc inne ustawy uchwalane w związku z treścią tej pierwszej. Jak wskazuje prof. Cezary Kosikowski w opracowaniu "Odmienności ustawy budżetowej oraz jej relacje z innymi ustawami", ustawy okołobudżetowe "polegają najczęściej na zmianie innych ustaw obowiązujących". "Zmiany dotyczą zaś zwiększenia dochodów budżetowych lub zmniejszenia wydatków budżetowych. Rząd zgłasza projekty takich ustaw równocześnie lub z niewielkim wyprzedzeniem w stosunku do projektu ustawy budżetowej" - tłumaczy prof. Kosikowski. Argumentuje: "Zawarte w tych ustawach propozycje trzeba przyjąć (uchwalić), gdyż na ich podstawie zbudowano projekt ustawy budżetowej i inaczej postąpić nie można było. Jest sprawą Sejmu, na ile oceni on taką argumentację za wiarygodną, na ile zaś ją odrzuci".

W przedstawionej prezydentowi do podpisu ustawie okołobudżetowej (tej zawetowanej) były np. koniecznie zmiany w ustawie Karta Nauczyciela, żeby podwyżki dla nauczycieli mogły wejść w życie. "Wydatki związane z podwyżką dla nauczycieli są zapisane we właściwym budżecie. Natomiast w ustawie okołobudżetowej są jakby techniczne zapisy o mnożniku, czyli jak technicznie mają być naliczane te podwyżki. Gdy nie będzie przyjętej ustawy okołobudżetowej, to nie będzie wiadomo, jak te podwyżki dla nauczycieli liczyć, czyli tak naprawdę nie będzie można wprowadzić podwyżek w życie" - tłumaczył w rozmowie z portalem Wyborcza.biz dr Sławomir Dudek, ekonomista, prezes Instytutu Finansów Publicznych.

Podsumowując: zgodnie z prawem prezydent Andrzej Duda mógł odmówić podpisania ustawy okołobudżetowej, ponieważ jest ona zwykłą ustawą. Wynika to z art. 122 Konstytucji RP. Takiego uprawnienia nie ma jednak odnośnie do ustawy budżetowej, która w polskim prawie ma wyjątkowy status. Ponieważ jednak w ustawie budżetowej nie może być zapisów zmieniających inne akty prawne, więc konieczna jest ustawa okołobudżetowa, by założenia z ustawy budżetowej móc wprowadzić.

27 grudnia premier Donald Tusk poinformował, że wobec prezydenckiego weta rząd przygotuje nowy projekt ustawy okołobudżetowej, w której 3 mld zł z obligacji będzie do dyspozycji Narodowego Funduszu Zdrowia z przeznaczeniem na onkologię dziecięcą, psychiatrę dziecięcą, na choroby rzadkie, genetyczne. Ta nowa ustawa okołobudżetowa miała zostać złożona w Sejmie jeszcze tego samego dnia.