Powiązanie budżetu unijnego z praworządnością - skąd różnice w interpretacji porozumienia

Ponad czterodniowy szczyt Rady Europejskiej w Brukseli zakończył się rano we wtorek 21 lipca. Przywódcy państw osiągnęli porozumienie w sprawie wieloletniego budżetu Unii Europejskiej oraz pakietu dla gospodarki oferującego dotacje i pożyczki, by przeciwdziałać skutkom pandemii COVID-19.

CZYTAJ WIĘCEJ O USTALENIACH SZCZYTU >

Jedną z negocjowanych kwestii była sprawa powiązania praworządności z przyznawanymi unijnymi funduszami. Oficjalnie zaproponował to szef Rady Europejskiej Charles Michel na tydzień przed pierwszym dniem unijnego szczytu. Polski rząd odnosił się do tego krytycznie.

Zdaniem premiera Mateusza Morawieckiego propozycja mechanizmu powiązania funduszy UE z praworządnością to narzędzie w rękach "silniejszych państw". "Jest traktowane jako swego rodzaju straszak i na taki warunek ogólnie sformułowany nie możemy się zgodzić, ponieważ on grozi dużymi ryzykami, nie tylko dla Polski, nie tylko dla Europy Środkowej. Jest to narzędzie w ręku silniejszych państw, które mogą w każdym momencie zacząć szantażować inne państwa" - powiedział Morawiecki w niedzielę 19 lipca podczas trwania szczytu.

Problemy z oskarżeniami o łamanie reguł praworządności ma - podobnie jak rząd w Warszawie - gabinet Viktora Orbana w Budapeszcie. Węgierski premier powiedział w niedzielę, że jest atakowany pod tym względem przez szefa holenderskiego rządu Marka Ruttego.

Komisja Europejska od grudnia 2017 roku przeprowadza procedurę z artykułu 7 Traktatu o Unii Europejskiej wobec Polski, a we wrześniu 2018 roku Parlament Europejski rozpoczął tę samą procedurę w stosunku do Węgier. Artykuł 7 stanowi, że Rada Unii Europejskiej "może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Państwo Członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2".Te wartości to: "poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości".Procedura polega więc na debatowaniu unijnych ministrów do spraw europejskich nad tym, czy dany kraj (w tym przypadku Polska i Węgry) występuje wbrew zapisanym w traktacie wartościom, a także wysłuchaniu jego stanowiska i przedstawieniu ewentualnych zaleceń. W przypadku stwierdzenia złamania tych zasad Rada Unii Europejskiej może zdecydować o sankcjach w stosunku do danego państwa. Mogą one objąć zarówno całe kraje, jak i osoby fizyczne lub prawne.

Jak można przeczytać na stronie Rady Europejskiej, to ciało przyjmuje konkluzje na każdym posiedzeniu. Wskazuje w nich problemy, z którymi mierzy się UE, oraz określa, jakie działania należy podjąć lub jakie cele zrealizować. Może także wyznaczyć termin na wypracowanie porozumienia w konkretnej sprawie lub na przedłożenie wniosku legislacyjnego. Tym sposobem wpływa na program polityczny UE i nim kieruje.

- Postanowienia i konkluzje nie są przepisami prawa unijnego, są nimi tylko traktaty. Ale jednak trzeba pamiętać, że konkluzje stwarzają zobowiązania państw, inaczej nie miałyby sensu - wyjaśnia prof. dr hab. Artur Nowak-Far z Katedry Prawa Europejskiego Szkoły Głównej Handlowej, były podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych.

We wtorkowy ranek po zakończeniu szczytu jego konkluzje przedstawili dziennikarzom na osobnych konferencjach prasowych Mateusz Morawiecki z Victorem Orbanem, a także Charles Michel z Ursulą von der Leyen, szefową Komisji Europejskiej.

"To pierwszy raz w historii Unii Europejskiej, gdy poszanowanie praworządności jest powiązane z wydatkami budżetowymi" - stwierdził na konferencji Charles Michel.

"Tekst, który został uzgodniony w sprawie praworządności, został poprawiony. To bardzo jasny dokument deklarujący przywiązanie do praworządności i obrony interesów finansowych Unii. Komisja zaproponowała instrument, w ramach którego w przypadku naruszeń wdrażane będą działania, a głosowanie będzie odbywać się większością kwalifikowaną. Wzmocnimy też kontrolę nad funduszami unijnymi. Będzie to bardzo jasne odniesienie nie tylko do praworządności, ale też do ochrony interesów finansowych Unii" - poinformowała Ursula von der Leyen.

Rada Unii Europejskiej rozróżnia trzy systemy głosowania. Do uzyskania większości zwykłej wystarczy głos "za" 14 z 27 państw członkowskich. Większość kwalifikowana, o której mówi się w kontekście powiązania budżetu z praworządnością, jest trudniejsza do uzyskania, ponieważ stanowi ją 55 proc. (czyli 15 z 27) głosów państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności całej UE.

Dlatego właśnie tę procedurę nazywa się "zasadą podwójnej większości". Dodatkowo wstrzymanie się od głosu traktowane jest jako głos przeciwko.

Głosowanie jednogłośnie oznacza natomiast, że przedstawiciele wszystkich krajów członkowskich muszą zagłosować za danym wnioskiem. Ta zasada w Traktacie o Unii Europejskiej została wyrażona w odniesieniu do Rady Europejskiej następująco: "O ile Traktaty nie stanowią inaczej, Rada Europejska podejmuje decyzje w drodze konsensusu".

"Nie ma żadnego połączenia między wymiarem politycznym a gospodarczym, to są dwa różne porządki" – podkreślił na konferencji prasowej po szczycie Mateusz Morawiecki. Dodał, że "nie ma tutaj (w konkluzjach - red.) tego bezpośredniego połączenia, nie ma tego połączenia pomiędzy tak zwaną praworządnością, a środkami budżetowymi o których tutaj jest mowa. Nawet co więcej. Jak uzgodniliśmy to ze służbami prawnymi, ten mechanizm, który ma być wypracowany, będzie jednocześnie podlegał walidacji Rady Europejskiej, a Rada Europejska - to jest to tam wyraźnie zapisane - to jednomyślność. Jednomyślność to znaczy bez zgody Węgier, bez zgody Polski, bez zgody Grupy Wyszehradzkiej nic się tutaj nie zadzieje" - mówił premier.

"Jakakolwiek próba połączenia praworządności z budżetem została od razu skutecznie odrzucona" – potwierdził na konferencji premier Węgier Viktor Orban. "Były próby - nie chcę mówić upokorzenia - ale edukowania nas na temat tego, czym powinny być rządy prawa. Daliśmy radę nie tylko dogadać się w sprawie pieniędzy, ale obroniliśmy też dumę naszych krajów. Powiedzieliśmy jasno, że jest to nie do przyjęcia, aby ktokolwiek - szczególnie ci, którzy odziedziczyli rządy prawa - aby ktokolwiek miał krytykować nas. Nas, którzy walczyliśmy o wolność w imię rządów prawa. Nikt nie ma prawa nas edukować. To nie do przyjęcia" - wtórował polskiemu premierowi Orban.

O koniecznej jednomyślności w przypadku decyzji w sprawie praworządności jako jednym z ustaleń szczytu pisali też na Twitterze polscy politycy i urzędnicy.

"A dokładnie wygląda to tak: Krok 1: Komisja przedstawi propozycję mechanizmu w celu ochrony budżetu (w celu ochrony finansowych interesów UE) Krok 2: Rada UE zatwierdza mechanizm większością kwalifikowaną Krok 3: sprawa wraca na Radę Europejską (tu obowiązuje jednomyślność)" - napisał Paweł Jabłoński, wiceszef Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

"Wymagana jednomyślność w Radzie Europejskiej" - podał Piotr Muller, rzecznik rządu. "Wyjaśniam wątpliwości odnośnie szczytu UE i powiązania praworządności z finansami: większość kwalifikowana - tak, ale obowiązuje ona w Radzie UE - potem sprawa idzie do Rady Europejskiej: a tam obowiązuje jednomyślność" - przekazał Ryszard Czarnecki, europoseł PiS w Parlamencie Europejskim.

Jeszcze we wtorek na kolejnej konferencji prasowej do tej kwestii odniósł się premier. "Jednym z elementów bardzo długo negocjowanych była kwestia tak zwanego powiązania praworządności z warunkowością dostępności do tych środków. I najprościej można powiedzieć: tego nie ma. Nie ma uzależnienia środków europejskich, środków z budżetu europejskiego, tych 750 miliardów złotych od tak zwanej praworządności" - stwierdził.

"Można powiedzieć to w taki sposób: ten wcześniejszy upolityczniony mechanizm, bo wystarczy popatrzeć, co było zaproponowane na wejściu i co jest na wyjściu. Na wejściu zaproponowany był upolityczniony mechanizm rzeczywiście wiążący możliwość korzystania ze środków europejskich z oceną praworządności przez różne instytucje. Na wyjściu nie ma takiej zależności. Wręcz przeciwnie – jakiekolwiek procedury, które będą powstawały, wymagają również jednomyślności" - dodał Morawiecki.

Zatem strona polska przekazuje, że powiązanie praworządności z budżetem będzie musiało być jeszcze zatwierdzone jednomyślnie przez Radę Europejską - a unijni liderzy podają, że w konkluzjach ze szczytu zawarto powiązanie praworządności z wydatkami budżetowymi, zaś głosowania będą się odbywać większością głosów (domyślnie: w Radzie Unii Europejskiej).

Kwestia praworządności w konkluzjach ze szczytu pojawiła się w dwóch punktach dokumentu: 22 i 23:

Dokument wyraźnie mówi o czasie przyszłym: "zostanie wprowadzony system warunkowości". Komisja Europejska ma zaproponować odpowiednie środki. Zostaną one przyjęte przez Radę Unii Europejskiej kwalifikowaną większością głosów.

Jest tam też zdanie - które przywołują polscy politycy - o tym, że Rada Europejska szybko powróci do tej kwestii. To na podstawie tego zdania polska strona podaje, że mechanizm musi być jeszcze jednomyślnie zatwierdzony przez Radę Europejską.

- Tekst porozumienia nie jest w pełni zrozumiały, a to wynika z odmiennych stanowisk i intencji stron, które je negocjowały. To nie jest pierwsza taka sytuacja. Unia Europejska cierpi na to od zarania, jeszcze od czasów istnienia Wspólnot Europejskich - mówi w rozmowie z Konkret24 dr hab. Brygida Kuźniak, kierownik Zakładu Prawa Międzynarodowego Publicznego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Dodaje, że w dokumencie "miesza się prawo i politykę". - Ten tekst nie jest doskonały - ocenia.

Jej zdaniem z całą pewnością powiązano w konkluzjach interesy finansowe UE z jej wartościami. - Nie może być mowy o wydatkowaniu środków, a wręcz nie wolno tego robić, gdy dany kraj nie jest praworządny - uważa ekspertka.

Podobnie mówił we wtorkowy ranek w programie "Wstaje i Wiesz" w TVN24 dr hab. Kamil Zajączkowski z Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego. "Jeżeli się wczyta dokładnie w ten dokument i w konkluzje Rady Europejskiej, to wyraźnie widać, że po raz pierwszy w historii jest to powiązanie między praworządnością a wydatkami" - stwierdził. "Ukłon w stronę Polski i Węgier jest taki, że bardzo rozmyto, rozmiękczono to sformułowanie, żeby Polska czy Węgry się zgodziły" - zaznaczył.

- Bo przecież to nie jest tak wprost, że się wiąże budżet z praworządnością i jak jej nie ma, to nie ma finansowania - stwierdza w rozmowie z Konkret24 prof. dr hab. Artur Nowak-Far z Katedry Prawa Europejskiego SGH. Dodaje, że w Unii Europejskiej istnieje już procedura "wiązania czego z czymś" i jest to powiązanie dyscypliny budżetowej w państwach członkowskich z Funduszem Spójności. - Polega na tym, że Rada Unii Europejskiej ma prawo zawiesić lub wyeliminować kraj z dotowania określonych projektów finansowanych z tego funduszu. To jest związane z procedurą nadmiernego deficytu, która jest bardzo jasno określona i zawiera w sobie konkretne kryteria. I w przypadku powiązania praworządności będzie podobnie - ocenia Nowak-Far.

Zdaniem dr hab. Roberta Grzeszczaka, prawnika z Katedry Prawa Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego, "nie trzeba być wielką, tęgą głową czy profesorem prawa, żeby widzieć", że w porozumieniu zawartym przez przywódców znalazły się zapisy dotyczące uzależnienia wypłaty funduszy unijnych od przestrzegania praworządności. "Jest to wyraźnie napisane w dokumencie. Komisja Europejska pracuje też równolegle od wielu lat nad różnymi innymi rozwiązaniami. To już się dzieje" - stwierdził we wtorek na antenie TVN24.

Zapytaliśmy też ekspertów o sporne zdanie, na które powołują się polscy politycy - mówiące, że Rada Europejska szybko powróci do kwestii praworządności. Zwracał na nie uwagę Maciej Sokołowski, korespondent TVN24 w Brukseli. Stwierdził także, że tekst porozumienia dotyczący praworządności "rzeczywiście nie jest tak mocny, jak był wcześniej, w pierwszej propozycji szefa Rady Europejskiej".

"Tam nie było żadnych wątpliwości: jest naruszenie praworządności, jest wniosek Komisji, jest decyzja Rady większością kwalifikowaną. Teraz pojawia się jeszcze jedno zdanie: "Rada Europejska bardzo szybko do tego tematu powróci". I to zdanie każdy interpretuje inaczej" - wskazywał Sokołowski.

Jeden z urzędników unijnej instytucji powiedział reporterowi TVN24: "Punkt 23 daje już teraz Komisji mandat i nie ogranicza go do istniejących już rozwiązań. Zgodnie z traktatami implementacja nie może być powierzona Radzie Europejskiej. Od tego jest Rada Unii Europejskiej. Pytanie, po co ma wracać po coś, w przedmiocie czego dziś się wypowiedziała i wyraźnie przekazała już do dalszych prac na Radzie UE i w trybie głosowania większością kwalifikowaną".

Doktor Brygida Kuźniak w odpowiedzi na nasze pytanie, uważa, że nie ma jeszcze konkretów i nie wiadomo, jak cały mechanizm będzie wyglądał. - Te konkluzje to zapowiedź wprowadzenia pewnych mechanizmów prawnych - mówi Kuźniak.

- Takie sformułowanie pojawiało się już we wcześniejszych konkluzjach z innych unijnych spotkań - informuje Nowak-Far. - Oznacza ono, że w najbliższym czasie zostaną przyjęte przepisy prawa wtórnego konkretyzujące te zapisy konkluzji na poziomie technicznym. Bo nie wystarczy powiedzieć, że jest powiązanie, ale trzeba doprecyzować, na czym ono polega. Trzeba przyjąć jakiś model, który pozwala podjąć decyzję i ustalić zakres tego powiązania. Rada Europejska będzie musiała przyjąć takie reguły, które będą mówiły na przykład, jakie są to lżejsze, a jakie cięższe przewinienia - przekazał w rozmowie z Konkret24.

Autor: Jan Kunert, Michał Istel / Źródło: Konkret24; zdjęcie: EU