Morawiecki: budżet jest. Hołownia: nie ma. O co chodzi z ustawą budżetową na 2024 rok?

Politycy PiS starają się udowodnić, że nowa parlamentarna większość zajmuje się "igrzyskami", zamiast zająć się "chlebem". O tematach zastępczych - typu komisje śledcze - mówił 28 listopada w Sejmie premier Mateusz Morawiecki. "Należy zadać sobie pytanie, po co Polacy wybrali swoich przedstawicieli. Czy po to, żeby Wysoka Izba wyszukiwała jakieś tematy zastępcze, żeby zajmowała się igrzyskami politycznymi, czy żeby zajmowała się tym, co dla Polaków jest najważniejsze, czyli kosztami życia, kosztami energii, kosztami żywności, kosztami kredytów" – powiedział. I zwrócił się do marszałka Sejmu o szybkie uchwalenie projektów ustaw m.in. o wakacjach kredytowych i o zerowym podatku VAT na żywność.

W odpowiedzi marszałek Szymon Hołownia przypomniał, że tymi projektami mógł się zająć Sejm poprzedniej kadencji, ale od 30 sierpnia w czasie kampanii wyborczej jego obrady nie były zwoływane. "Proszę przyjąć to tylko jako skromną sugestię marszałka rotacyjnego, jednak warto by było zadbać o to, żeby do Sejmu najpierw trafił budżet. Budżet jest fundamentem, na którym opieramy wszystkie pozostałe elementy myślenia o finansach państwa" - dodał.

W ripoście premier Morawiecki zasugerował, że marszałek Sejmu "jest wprowadzany w błąd przez być może niektórych swoich doradców". Stwierdził: "Pierwsza rzecz: budżet. Najważniejsza kwestia: trafił już do Sejmu 30 września. I ten budżet jest, on jest po prostu już od dawna złożony". Na co wtrącił się marszałek Hołownia: "Był uprzejmy się zdyskontynuować, panie premierze". (Cytujemy tak, jak politycy powiedzieli; w stenogramie z posiedzenia Sejmu słowo "budżet" w cytacie z marszałka Hołowni i premiera Morawieckiego zostało zmienione na "projekt budżetu").

Premier Morawiecki mówił dalej: "I zawsze było tak w poprzednich latach, wcześniej, że na etapie – przypomnijcie sobie to państwo wcześniej – między listopadem a grudniem bardzo często składane były autopoprawki. Ba, Komisja Finansów Publicznych pracowała, składała swoje propozycje. To jest normalna procedura".

Normalną procedurą - w świetle ocen większości konstytucjonalistów i praktyki legislacyjnej - jest także to, że nieuchwalone przez Sejm poprzedniej kadencji ustawy, w tym także ustawa budżetowa, lądują w koszu, bo podlegają tzw. zasadzie dyskontynuacji. Nie została ona zawarta w żadnym przepisie prawa, ale była stosowana w okresie II RP, w czasach PRL i po 1889 roku.

Tę zasadę, o której pisaliśmy już w Konkret24, konstytucjonalista prof. Marek Zubik opisuje krótko: "Prace parlamentu rozpoczęte, a niezakończone w danej kadencji izby, uznaje się za zamknięte". "Odnośnie do funkcji ustawodawczej działanie tej zasady oznacza, że w stosunku do wszystkich złożonych w Sejmie projektów oraz samych ustaw, których wewnątrzparlamentarny proces nie został zakończony, następuje zamknięcie postępowania legislacyjnego i tym samym nie dochodzą one do skutku" – napisał prof. Zubik w analizie "Uwagi ustrojowe na tle projektu ustawy budżetowej na rok 2002". Innymi słowy: nieuchwalone projekty ustaw nie są automatycznie przejmowane przez nowy Sejm, muszą być ponownie zgłoszone przez rząd albo posłów. Wyjątkiem od zasady dyskontynuacji są obywatelskie projekty ustaw, czyli te, pod którymi podpisało się co najmniej 100 tys. osób.

Co w takim razie z ustawą budżetową? Jest ustawą szczególną – to jedyna, której nie może zgłosić nikt inny poza rządem; to ustawa, wobec której prezydent nie ma prawa weta; nieuchwalenie jej w terminie czterech miesięcy od przedłożenia przez rząd projektu może skutkować skróceniem kadencji parlamentu. W art. 222 konstytucji zapisano, że rząd musi do 30 września wnieść do Sejmu projekt ustawy budżetowej na kolejny rok.

Zgodnie z zasadą dyskontynuacji, jak pisze prof. Zubik, "projekt ustawy budżetowej przedłożony w Sejmie poprzedniej kadencji nie może być przedmiotem dalszych prac parlamentu wyłonionego po wyborach". 

Ten pogląd dominuje wśród większości prawników, specjalistów prawa konstytucyjnego, którzy pisali o tym m.in. w ekspertyzach dla Biura Analiz Sejmowych. Ale są konstytucjonaliści, według których zasada dyskontynuacji w przypadku ustawy budżetowej nie obowiązuje. "Możliwości stosowania wobec projektu ustawy budżetowej zasady dyskontynuacji przeczą wyraźnie zarówno specyficzne cechy ustawy budżetowej, jak i odmienności jej tworzenia. Nie bez powodu są one przecież normowane nawet w ustawie zasadniczej. Tym samym zasada dyskontynuacji nie może odnosić się do projektu ustawy budżetowej" - napisał w ekspertyzie dla Sejmu w 2001 roku prof. Czesław Kosikowski.

Szymon Hołownia zaprezentował jednak odmienne stanowisko, mówiąc premierowi, że projekt budżetu złożony 30 września "był uprzejmy się zdyskontynuować". Potwierdzeniem takiego stanowiska jest fakt, że temu projektowi marszałek Hołownia nie nadał numeru druku i nie dostarczył go posłom, by mogli nad nim pracować. Ten projekt formalnie nie istnieje w obecnej kadencji Sejmu. Premier Morawiecki nie ma więc racji, twierdząc, że "budżet (projekt) jest".

Premier Morawiecki przekonywał w Sejmie, że "zawsze było tak w poprzednich latach, [że] między listopadem a grudniem bardzo często składane były autopoprawki". Nie jest to do końca prawda. Nie dotyczy sytuacji, gdy po wyborach zmieniła się większość parlamentarna. Szymon Hołownia postąpił tak, jak jego poprzednicy - również PiS, gdy przejął władzę po PO-PSL. Sprawdziliśmy bowiem, jak wyglądały losy projektów ustaw budżetowych, odkąd obowiązuje konstytucja z 1997 roku, gdy dochodziło do zmiany kadencji Sejmu.

W tym okresie mieliśmy osiem wyborów parlamentarnych - odbywały się z reguły we wrześniu i od 2007 roku w październiku. Za każdym razem (z wyjątkiem roku 1997) rząd składał projekt budżetu do Sejmu w konstytucyjnym terminie do 30 września. I te projekty nigdy nie były procedowane przez odchodzący Sejm. Również nowy Sejm, wyłoniony po wyborach, nie podejmował nad nimi pracy – marszałkowie nowego Sejmu nie decydowali, by projekt budżetu złożony w poprzedniej kadencji był przedmiotem obrad Sejmu wyłonionego po wyborach.

Pięciokrotnie nowy rząd wyłoniony po wyborach przedkładał nowemu Sejmowi swój projekt budżetu – robiły to także rządy PiS w 2015 i w 2019 roku. Rząd Ewy Kopacz projekt budżetu na 2016 rok wysłał 30 września 2015 roku - po wyborach ten projekt uległ dyskontynuacji, a nowy rząd Beaty Szydło swój projekt budżetu złożył 22 grudnia 2015 roku.

Podobnie było cztery lata później: rząd Mateusza Morawieckiego projekt budżetu na 2020 rok wysłał 30 września 2019 roku, ale po wyborach nowy rząd Morawieckiego kolejny projekt budżetu na 2020 rok przesłał do Sejmu 24 grudnia 2019 roku. Tym samym uznał, że jego poprzedni projekt uległ powyborczej dyskontynuacji.

Tylko dwa razy nowe rządy przejmowały projekty budżetu po swoich poprzednikach. W 1997 roku, ze względu na wejście w życie konstytucji, nowy rząd Jerzego Buzka musiał przejąć projekt budżetu na 1998 rok rządu Włodzimierza Cimoszewicza, by "zmieścić się" w wyznaczonym wówczas terminie 31 października na przesłanie projektu budżetu.

Z kolei w 2005 roku rząd Marka Belki projekt budżetu na 2006 rok złożył 30 września 2005 roku i ten projekt uległ dyskontynuacji. Ale ze względu na obawy, że zostanie naruszony ustawowy i konstytucyjny termin zgłoszenia projektu do Sejmu, Marek Belka ułatwił pracę przyszłemu rządowi i na pierwszym posiedzeniu nowego Sejmu 19 października 2005 roku ponownie wniósł do Sejmu ten sam projekt ustawy budżetowej, który został przejęty przez nowy rząd PiS Kazimierza Marcinkiewicza. Niewykluczone, że podobne rozwiązanie sugerował premierowi Morawieckiemu marszałek Hołownia, mówiąc, że "warto by było zadbać o to, żeby do Sejmu najpierw trafił budżet".

Premier Morawiecki powiedział, że do projektów budżetu "bardzo często składane były autopoprawki" – czyli poprawki składane przez autorów projektu ustawy, w przypadku projektu budżetu – przez rząd. Jeśli weźmiemy pod uwagę projekty budżetu zgłaszane tylko po zmianie kadencji Sejmu - było ich siedem - to mieliśmy do czynienia tylko z dwiema autopoprawkami w 1997 i w 2005 roku.

Jeśli pod uwagę weźmiemy natomiast wszystkie przesłane do Sejmu projekty ustaw budżetowych od czasu wejścia w życie konstytucji – czyli od października 1997 roku – to było ich w sumie 26 (łącznie z tymi, które przesłano do Sejmu po zmianie kadencji). Tylko w siedmiu przypadkach na etapie zgłaszania projektów do Sejmu rządy wnosiły do projektów autopoprawki. Przeczy to słowom premiera Morawieckiego o tym, że bardzo często składano autopoprawki do projektu budżetu.