Koniec kadencji Sejmu, kilkaset projektów ustaw do kosza. A które nie? 

Fakt, że nieuchwalone podczas kadencji parlamentu projekty ustaw trafiają do kosza, wynika z obowiązującej prawnej zasady dyskontynuacji. Konstytucjonalista prof. Marek Zubik opisuje ją krótko: "prace parlamentu rozpoczęte, a niezakończone w danej kadencji izby, uznaje się za zamknięte". Sprowadza się to - jak wyjaśnia prof. Zubik w pracy "O dyskontynuacji prac parlamentu raz jeszcze" - "nie tylko do przerwania już uruchomionego poprawnie postępowania, lecz także do braku prawnej dopuszczalności jego konstytuowania". "Powrót do tych prac może mieć miejsce tylko i wyłącznie wówczas, gdy zostaną one ponownie zainicjowane w kolejnej kadencji" - pisze.

Wyjątkiem od tej zasady są obywatelskie projekty ustaw, czyli te, pod którymi podpisało się co najmniej 100 tys. osób. Nowy Sejm, ale tylko podczas jednej kolejnej kadencji, będzie mógł kontynuować nad nimi pracę - nie może ich jednak przedłużyć na następną kadencję.

Z zamieszczonych na stronach Sejmu statystyk dowiadujemy się, że w mijającej IX kadencji do Sejmu trafiło 1015 projektów ustaw. W tym najwięcej autorstwa rządu – 537; grup posłów - 308; senackich – 71. Uchwalono 670 ustaw.

W toku pozostało 305 projektów ustaw - to znaczy, że decyzją marszałek Sejmu albo zostały skierowane do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu, ale nie znalazły się w porządku obrad posiedzeń, albo trafiły do odpowiednich sejmowych komisji, które przygotowały sprawozdania z prac nad projektami, ale Sejm ich nie rozpatrzył. Wśród tych projektów jest: 18 projektów rządowych, 171 poselskich, 57 senackich, 32 komisji sejmowych, 6 prezydenckich.

Wśród projektów w toku jest też 21 projektów obywatelskich - w tym 11 zgłoszonych jeszcze w VIII kadencji. Te nie zostaną więc automatycznie przeniesione do prac X kadencji Sejmu (jak piszemy wyżej, nowy Sejm może się zajmować takimi "starymi" projektami tylko podczas jednej kolejnej kadencji). O 10 pozostałych projektach obywatelskich piszemy szczegółowo w dalszej części tekstu.

Do tego w statystykach sejmowych widać 15 ustaw w toku (w tym dwie z projektów obywatelskich) – to znaczy, że Sejm je uchwalił, ale prace nad nimi się nie zakończyły, bo Sejm nie podjął decyzji w sprawie uchwał Senatu, który te ustawy rozpatrzył. Wśród tych 15 ustaw są cztery zawetowane przez prezydenta Andrzeja Dudę, przypomnijmy je: - ustawa o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji (tzw. lex TVN); - ustawa o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (zakładała reformę centrum rządu); - ustawy o zmianie ustawy prawo oświatowe z 13 stycznia i 4 listopada 2022 roku (tzw. ustawa Lex Czarnek i Lex Czarnek 2.0). Wobec wet prezydenta Sejm nie zajął już stanowiska.

Powyższe liczby dotyczą projektów ustaw, które mają nadane przez marszałka Sejmu numery druków, czyli mogą być przedmiotem prac poselskich (na posiedzeniach plenarnych i komisji sejmowych).

Jest jeszcze wykaz 292 projektów ustaw, którym marszałek Sejmu Elżbieta Witek nie nadała numeru druku, a więc nie były jeszcze przedmiotem prac parlamentarnych, bo zostały najpierw skierowane do zaopiniowania przez Biuro Legislacyjne oraz Biuro Analiz Sejmowych.

Wszystkie te projekty – czyli łącznie 587 (bez 10 projektów obywatelskich)– zgodnie z zasadą dyskontynuacji z końcem IX kadencji Sejmu trafią do kosza. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, by w kolejnej kadencji Sejmu zostały zgłoszone ponownie - wówczas prace nad nimi rozpoczną się od początku.

Teoretycznie może się jednak zdarzyć, że do 14 listopada zostanie zwołane jeszcze dodatkowe posiedzenie Sejmu. Wtedy szansę na ostateczne przyjęcie będą miały tylko te ustawy, które wróciły do Sejmu po decyzjach Senatu. Są to ustawy: - o zmianie ustawy o lasach oraz ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (projekt obywatelski - więcej czytaj dalej); - o zmianie ustawy - Prawo oświatowe (tzw. lex Czarnek 3.0, projekt obywatelski - więcej czytaj dalej); - o zasadach udzielania przez Skarb Państwa gwarancji za zobowiązania Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego; - o zmianie ustawy o referendum lokalnym; - o zmianie niektórych ustaw w zakresie wynagradzania osób sprawujących funkcje publiczne oraz o zmianie ustawy o partiach politycznych; - o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw; - o zmianie ustawy o ochronie zwierząt; - o zmianie niektórych ustaw w związku z przeniesieniem środków z otwartych funduszy emerytalnych na indywidualne konta emerytalne.

Do 26 października nic jednak nie zapowiadało tego, by marszałek Sejmu Elżbieta Witek miała zwołać dodatkowe posiedzenie Sejmu tej kadencji.

Raczej nie ma szans, by w parlamencie X kadencji wrócono do 18 projektów ustaw rządu Mateusza Morawieckiego - jeśli władzę przejmie demokratyczna opozycja. Z reguły nowe rządy nie kontynuują bowiem projektów poprzedników. W tej grupie jest m.in. projekt ustawy o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw - wprowadza on nowy dział administracji: Centrum Administracyjne Rządu mające prawnie wzmocnić Kancelarię Prezesa Rady Ministrów.

Ponadto jest też uchwalona z inicjatywy rządu ustawa o zasadach udzielania przez Skarb Państwa gwarancji za zobowiązania Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego - zakłada ona utworzenie takiej agencji jako jednoosobowej spółki Skarbu Państwa zarządzającej energetyką węglową w Polsce. W głosowaniu sejmowym tylko PiS był za, opozycja była przeciw; Senat tę ustawę odrzucił, ale Sejm już weta senackiego nie rozpatrzył.

Dyskontynuacji ulegnie sześć prezydenckich projektów ustaw - w tym: - projekt zmiany Konstytucji RP dotyczący wprowadzenia zakazu przysposobienia dziecka przez osobę pozostającą we wspólnym pożyciu z osobą tej samej płci (zasada, że pary jednopłciowe nie mogą adoptować dzieci, miałaby rangę konstytucyjną); - projekt ustawy o sądach pokoju; - zgłoszony 16 sierpnia 2023 roku projekt ustawy o działaniach organów władzy państwowej na wypadek zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa (zakłada zmiany w strukturze dowodzenia polskim wojskiem).

Również poselski projekt ustawy o sądach pokoju, które miałyby rozpatrywać drobne sprawy, trafi do kosza.

Wśród innych poselskich projektów ustaw podlegających zasadzie dyskontynuacji (w sumie 445) są też m.in.: - zgłoszony przez Koalicję Obywatelską projekt ustawy podwyższający o 20 proc. uposażenie nauczycieli; - projekt Nowej Lewicy o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania ubóstwu menstruacyjnemu i zapewnienia dostępności niezbędnych środków higieny menstruacyjnej w szkołach i uczelniach; - dwa projekty ustaw zmieniające konstytucję - ten KO dotyczący zmiany w zakresie wypowiadania umów międzynarodowych oraz ten PiS, który zakładał wyłączenie wydatków i pożyczek na obronność z obliczania wartości długu publicznego: - projekt ustawy zgłoszony przez posłów PiS dotyczący zniesienia immunitetu parlamentarzystów i sędziów; - projekt posłów PiS nowelizacji ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który zakładał zmniejszenie minimalnej liczebności Zgromadzenia Ogólnego z 2/3 liczby sędziów Trybunał (10 sędziów) do 9 oraz pełnego składu Trybunału z 11 sędziów do 9; - projektem zmian w Kodeksie karnym - zgłoszony przez polityków Suwerennej Polski, którzy chcieli kar więzienia dla patostreamerów, czyli osób, które w internecie rozpowszechniają "treści przedstawiające popełnienie czynu zabronionego".

Zasada dyskontynuacji obejmie też 101 senackich projektów ustaw - w tym ostatnio zgłoszonych jak np. projekt nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym (zakładający zwrot pracownikom kosztów używania prywatnych samochodów o napędzie alternatywnym do celów służbowych) czy projekt ustawy o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (dotyczący zasad lokalizacji turbin wiatrowych). Przepadnie również senacki projekt ustawy o utworzeniu Agencji Spójności i Rozwoju, która miałaby zarządzać niektórymi funduszami unijnymi, projekt ustawy zakładający zapewnienie dostępu do bezpłatnych leków kobietom nie tylko w czasie ciąży, ale także w czasie połogu.

Jak piszemy wyżej, Sejm nie zakończył też prac nad 21 projektami ustaw oraz dwoma ustawami obywatelskimi. To, że takie projekty nie podlegają zasadzie dyskontynuacji, określa ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli:

W wyjaśnieniu, które Konkret24 otrzymał z Centrum Informacyjnego Sejmu, czytamy, że "odstępstwo od zasady dyskontynuacji w przypadku obywatelskich projektów ustaw ma zastosowanie tylko w kadencji następującej po kadencji, w trakcie której projekt został wniesiony, a zatem obywatelskie projekty ustaw wniesione w trakcie VIII kadencji, nad którymi prace parlamentarne nie zostały zakończone w trakcie IX kadencji, także podlegają zasadzie dyskontynuacji z zakończeniem IX kadencji. Sytuacja ta dotyczy 11 projektów obywatelskich, które rozpatrywał Sejm IX kadencji".

Wśród tych 11 projektów są np.: projekt nowelizacji ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego zgłoszony jeszcze w grudniu 2015 roku (dotyczył przywrócenia deputatu węglowego byłym pracownikom kopalni); projekt nowelizacji ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (zakłada zniesienie dopuszczalności aborcji eugenicznej); projekt ustawy likwidującej opodatkowanie emerytur i rent.

Nowy Sejm X kadencji może się zająć natomiast 10 obywatelskimi projektami ustaw, których zasada dyskontynuacji jeszcze nie dotyczy. Są to: - projektem ustawy "Tak dla rodziny, nie dla gender"; - nowelizacja Karty Nauczyciela zmieniająca zasady wynagradzania nauczycieli; - o ochronie własności w Rzeczypospolitej Polskiej przed roszczeniami dotyczącymi mienia bezdziedzicznego; - nowelizacja o zgromadzeniach oraz niektórych innych ustaw; - nowelizacja ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz o zmianie niektórych ustaw; - nowelizacja Kodeksu karnego; - nowelizacja ustawy o rencie socjalnej; - nowelizacja ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; - nowelizacja ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw w celu wprowadzenia renty wdowiej; - nowelizacja ustawy o sposobie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego niektórych pracowników zatrudnionych w podmiotach leczniczych.

Jak informuje Centrum Informacyjne Sejmu, pod obrady nowego Sejmu (o ile nie będzie dodatkowego posiedzenia Sejmu mijającej kadencji) przejdą dwie już uchwalone obywatelskie ustawy. Pierwsza to tzw. ustawa "chrońmy dzieci" (nazywana też Lex Czarnek 3.0) – ustawa zmieniająca prawo oświatowe w zakresie działalności w szkołach organizacji społecznych tak, że z przedszkolami i szkołami podstawowymi nie będą mogły współpracować "organizacje promujące zagadnienia związane z seksualizacją dzieci". Druga obywatelska ustawa to nowelizacja ustawy o lasach oraz ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej - ma chronić polskie lasy przed "możliwymi zagrożeniami wynikającymi z projektowanych zmian traktatów europejskich". Podpisy pod projektem tej ustawy, który przygotowała partia Zbigniewa Ziobry Suwerenna Polska, zbierali pracownicy Lasów Państwowych. (zobacz aktualizację z 28 listopada)

Wśród uchwalanych przez Sejm ustaw szczególne miejsce ma ustawa budżetowa – to jedyna, wobec której prezydent nie ma prawa weta, a nieuchwalenie jej w terminie czterech miesięcy od przedłożenia przez rząd projektu (rząd Morawieckiego zrobił to 29 września) może skutkować skróceniem kadencji parlamentu. Projekt ustawy budżetowej również podlega zasadzie dyskontynuacji - co oznacza, że nowy rząd powinien przesłać do Sejmu własny projekt ustawy budżetowej na 2024 rok.

Na pytanie Konkret24, od kiedy liczyć zapisany w konstytucji czteromiesięczny termin na uchwalenie budżetu: czy od dnia złożenia pierwszego projektu (czyli od 29 września), czy od dnia złożenia projektu przez nowy rząd – konstytucjonalista dr Mateusz Radajewski z Wydziału Prawa i Komunikacji Społecznej we Wrocławiu Uniwersytetu SWPS odpowiada: "Czteromiesięczny termin na jego uchwalenie biegnie od dnia jego ponownego złożenia w nowej kadencji Sejmu". Zdaniem dr. Radajewskiego inna interpretacja "prowadziłaby do sytuacji, w której Sejm w pierwszych miesiącach swojej kadencji - bez żadnego racjonalnego uzasadnienia - miałby znacznie mniej czasu na uchwalenie budżetu niż w kolejnych latach".

Tak więc, jeżeli nie zbiorą się już Sejm i Senat mijającej kadencji, projekt ustawy budżetowej na 2024 rok autorstwa rządu Mateusza Morawieckiego przepadnie. Nowy parlament będzie miał na uchwalenie nowego budżetu cztery miesiące od momentu złożenia przez nowy rząd projektu ustawy. W tym czasie rząd prowadzi gospodarkę finansową państwa na podstawie swojego nowego projektu ustawy budżetowej (z reguły nowy rząd przedstawiał go jeszcze przed końcem starego roku).

Aktualizacja z 28 listopada 2023:

Dwie ustawy uchwalone z projektów obywatelskich - "Lex Czarnek 3.0" i ustawa "chrońmy lasy" nie będą rozpatrywane przez nowy Sejm. Marszałek izby Szymon Hołownia na konferencji prasowej 23 listopada poinformował: "Mamy jasne analizy w tej sprawie. Jeżeli coś zostało uchwalone przez Sejm, a potem przeszło przez Senat, to nie jest już projektem, a więc się dyskontynuuje". I dodał: "Jest ustawą, która po prostu została przez izbę uchwalona. Tych projektów rozpatrywać nie będziemy". Nie znaczy to jednak, że obie ustawy obowiązują, bo Sejm nie zdążył rozpatrzyć stanowiska Senatu do obu tych ustaw. A zgodnie z polskim prawem ustawy muszą przejść przez Senat, by móc zostać podpisane potem przez prezydenta.