Brak sprawozdań z działalności prokuratury, niekonstytucyjne ograniczenie obecności publiczności na rozprawach, "dokument wewnętrzny" jako pojęcie wytrych, utajniony system przydziału spraw sędziom - przedstawiamy furtki, jakich używa obecna władza, by ograniczyć obywatelom dostęp do publicznych informacji. I co jeszcze planuje.
Zapewnienie prawa do prawdziwej informacji - to ma być jeden z głównych celów przygotowanej przez ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobrę i jego współpracowników ustawy o ochronie wolności słowa w internetowych serwisach społecznościowych.
Tyle że - jak podkreślają prawnicy pytani przez Konkret24 - od 2015 roku, czyli od objęcia rządów przez Zjednoczoną Prawicę, mamy do czynienia z systematycznym ograniczaniem prawa i dostępu obywateli do informacji, w tym do informacji publicznej. Analizujemy, jak od pięciu lat władza starała się zamykać kolejne kanały dostępu do informacji, ograniczając jawność swoich działań.
Na początek trzeba jednak przypomnieć w art. 61 Konstytucji RP:
Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. art. 61 Konstytucji RP
W kolejnych ustępach tego artykułu zapisano prawo do obserwowania posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, łącznie z dostępem do ich dokumentów. Według konstytucji ograniczenie prawa do informacji "może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".
"Władza usilnie poszukuje furtek, by ten dostęp ograniczyć"
Na podstawie wyżej wymienionego artykułu konstytucji 6 września 2001 roku uchwalono ustawę o dostępie do informacji publicznej, która obowiązuje od 1 stycznia 2002 roku. Opisuje tryb udzielania obywatelom informacji o działaniach władz publicznych. Tu kluczowy jest art. 3:
1. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. 2. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej
Na podstawie ustawy powstało centralne repozytorium, czyli Biuletyn Informacji Publicznej. Ale każdy ma prawo do pozyskania informacji, które w BIP się nie znalazły – występując z wnioskiem, na który instytucja czy urząd powinny odpowiedzieć "bez zbędnej zwłoki" w ciągu 14 dni. Tę ustawę za rządów PiS Sejm nowelizował sześciokrotnie; np. w nowelizacji z 2 października 2016 roku wprowadził przepisy o "otwieraniu danych publicznych", które pozwoliły uruchomić rządowy portal dane.gov.pl.
W opinii dla Konret24 dr Witold Zontek z Katedry Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego pisze: "Ograniczenia są wyjątkiem, jawność – regułą. Jednak władza ostatnio usilnie poszukuje furtek, by ten dostęp ograniczyć. Niektóre nie są wcale nowe, ale w innych przypadkach testuje się granice wytrzymałości 'petenta'".
Wraz z prawnikami prześledziliśmy, które furtki władza zamknęła bądź próbowała to zrobić.
Ograniczenia prawne w dostępie do informacji po objęciu rządów przez PiS
Jak wskazują prawnicy, obecna władza ograniczała czy wręcz zamykała kanały dostępu do wiedzy o działaniach urzędników, nie tylko zmieniając ustawę o dostępie do informacji. Nowe graniczenia rozsiane są w różnych, często zmienianych przepisach prawa.
Nie ma rocznych sprawozdań prokuratora generalnego
Zjednoczona Prawica, tworząc na początku swoich rządów nową ustawę o prokuraturze (która znów połączyła stanowisko prokuratora generalnego ze stanowiskiem ministra sprawiedliwości), zniosła wymóg przedstawiania przez prokuratora generalnego dorocznego sprawozdania z działalności prokuratury. Wprawdzie Prokuratura Krajowa publikuje dane statystyce o prowadzonych postępowaniach - ale nie dowiemy się już np., jak wygląda struktura zatrudnienia w prokuraturach. Do 2015 roku takie informacje były zawarte właśnie w sprawozdaniach.
Dlatego teraz nie wiemy, ilu jest zatrudnionych prokuratorów w poszczególnych jednostkach, ilu z nich jest delegowanych (takie informacje próbowaliśmy uzyskać ostatnio, chcąc poinformować o liczbie prokuratorów wysyłanych na delegacje od 2016 roku). Nie znamy też wysokości wynagrodzeń prokuratorów czy kosztów działalności prokuratur.
Utajnione pytania egzaminacyjne na lekarzy i dentystów
Nowelizując w październiku 2016 roku ustawę o zawodach lekarza, na pięć lat utajniono pytania egzaminacyjne na lekarzy i dentystów. Tłumaczono to tym, że ujawnianie tych pytań tuż po przeprowadzeniu egzaminu mogłoby doprowadzić do obniżenia standardów jakościowych sprawdzianu wiedzy lekarza.
Te przepisy zaskarżyła do Trybunału Konstytucyjnego w marcu 2017 roku Naczelna Rada Lekarska – skarga do tej pory nie została rozpatrzona.
Ograniczony dostęp do informacji o lotach VIP-ów
Po ujawnieniu przed media - w tym także przez Konkret24 - prywatnych lotów polityków PiS rządowymi samolotami Sejm uchwalił 30 sierpnia 2019 roku ustawę o lotach najważniejszych osób w państwie.
Na mocy nowej ustawy utworzono rejestr oficjalnych lotów prezydenta, premiera, marszałków Sejmu i Senatu (do tej pory nie było takiego publicznego rejestru). Ale, jak zwróciła uwagę Sieć Obywatelska WatchDog Polska, informacje z rejestru mogą być udostępniane na wniosek obywatela, tylko że szefowie kancelarii prezydenta i premiera mogą wyłączyć dane "z publicznego udostępnienia ze względu na ważny interes państwa lub bezpieczeństwo" najważniejszych osób w państwie. "Czyli jawniej, ale ciemniej" – skomentowała WatchDog Polska.
O tym, że nowa ustawa skutecznie zamyka dostęp do danych o lotach VIP-ów (mają status lotów HEAD), przekonali się m.in. dziennikarze portalu Tvn24.pl, którzy 15 czerwca i 4 sierpnia 2020 roku zwrócili się do szefa kancelarii premiera Michała Dworczyka -który jest odpowiedzialny za tworzenie rejestru i udostępnianie danych - o rejestr lotów prezydenta, premiera oraz marszałków Sejmu i Senatu. 10 września otrzymali dane dotyczące tylko lotów premiera.
Zakaz wstępu na posiedzenia Sejmu i Senatu
Ograniczenia w dostępie obywateli do informacji o działaniach władz nie są zawarte wyłącznie w ustawach. Eliza Rutynowska, prawniczka Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju, przypomina zarządzenie marszałka Sejmu z 14 lipca 2017 roku, które na tydzień (w tym czasie posłowie debatowali nad ustawami zmieniającymi ustrój sądów) ograniczało wstęp do budynków sejmu i senatu osobom zapraszanym przez kluby poselskie. Zakaz, zdaniem Rutynowskiej, naruszał prawo obywateli do informacji publicznej w postaci konstytucyjnej możliwości wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
W pandemii brak możliwości skargi na urzędy
Podczas pandemii, z racji wprowadzania kolejnych przepisów z nią związanych, zmiany legislacyjne wykorzystano do kolejnych ograniczeń prawa do informacji publicznej. I tak przez przez miesiące, na podstawie ustawy covidowej z 2 marca 2020 roku, ze względu na epidemię nie obowiązywały przepisy pozwalające na zaskarżenie bezczynności organu, który w ustawowym terminie nie udziela odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej.
"Pozwolono na zawieszenie załatwiania spraw w toku postępowań administracyjnych, a do takich należy realizacja prawa dostępu do informacji publicznej. Szereg urzędów powoływało się na te przepisy" – stwierdza Krzysztof Izdebski z Fundacji ePaństwo. W jednym z orzeczeń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że "sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej stanowią kategorię spraw pilnych, w stosunku do której wyłączona została regulacja" ustawy covidowej z 2 marca.
Ograniczony wstęp publiczności na rozprawy sądowe
Również w związku z pandemią w maju 2020 roku Ministerstwo Sprawiedliwości wydało prezesom sądów zalecenia, by w związku z tym ograniczali wstęp publiczności na rozprawy. W wielu sądach w Polsce chętni do przysłuchiwania się jawnym rozprawom w ogóle nie byli wpuszczani do budynku. Według opublikowanych we wrześniu danych Fundacji Court Watch Polska zajmującej się monitoringiem działalności sądów w naszym kraju w czasie epidemii ograniczenia w dostępie do rozpraw wprowadzono w 88 proc. badanych sądów.
Zdaniem ekspertów fundacji takie ograniczenia są złamaniem art. 45 konstytucji o jawności rozpraw sądowych, którą można ograniczyć jedynie "ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny".
Ograniczenia jawności bez zmiany prawa - decydują sami urzędnicy
Prawnicy zwracają uwagę, że ograniczenia prawa do informacji to nie tylko nowe przepisy - to także niestosowanie się urzędników obecnej władzy do istniejących regulacji o dostępie do informacji publicznej. Wtedy trzeba egzekwować stosowanie prawa poprzez drogę sądową.
Sądolotek, czyli algorytm nie jest informacją publiczną
"Władza bardzo często odmawia, wskazując, że albo RODO, albo konkretna informacja nie stanowi informacji publicznej. Przykładem może być tutaj słynny algorytm programu do przydziału spraw (tzw. sądolotek)" - przypomina dr Zontek. System losowego przydziału spraw sędziom działa od 1 stycznia 2018 roku. I od samego początku budził zastrzeżenia ekspertów od jawności życia publicznego: czy zapewnia przydział spraw bez zewnętrznej ingerencji.
Ministerstwo Sprawiedliwości stwierdziło, że algorytm nie jest informacją publiczną. "Podnoszono, że są to informacje techniczne oraz że istnieje niebezpieczeństwo modyfikacji programu ingerencji w jego strukturę (znając kod i włamując się do systemu miałby łatwiej). Ostatecznie jednak sąd administracyjny nie podzielił tych obaw" - stwierdza dr Zontek w opinii dla Konkret24.
WSA w Warszawie, po skardze Fundacji ePaństwo, uznał w grudniu 2020 roku, że ministerstwo musi ujawnić raporty z działania systemu. Ministerstwo sprawiedliwości złożyło w tej sprawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odmowa ujawnienia list poparcia do KRS
Doktor Zontek podaje kolejny przykład, kiedy to ludzie pełniący władzę uznali, że informacji publicznej nie ujawnią. Chodzi o listy poparcia dla sędziów kandydujących do Krajowej Rady Sądownictwa. Ujawnienia list odmówiła Kancelaria Sejmu. Dopiero po dwuletniej batalii prawnej w sądach administracyjnych 14 lutego 2020 roku listy poparcia zostały opublikowane.
"Dokument wewnętrzny" - nowy wytrych do uniknięcia jawności
W celu uniknięcia obowiązku udostępniania danej informacji publicznej urzędnicy zaczęli wykorzystywać pojęcie "dokument wewnętrzny". Eliza Rutynowska jako przykład podaje projekt wniosku Ministerstwa Sprawiedliwości o wypowiedzenie Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (tzw. konwencja stambulska). Udostępnienia tego wniosku domagało się od resortu Polskie Towarzystwo Prawa Antydyskryminacyjnego. Ministerstwo uznało jednak ten projekt za "dokument wewnętrzny". 27 września 2019 Naczelny Sąd Administracyjny przyznał jednak rację PTPA. Mimo wyroku ministerstwo nie przesłało towarzystwu wnioskowanych informacji.
Podobnie Biuro Analiz Sejmowych uznało protokoły z posiedzeń komisji Krajowej Rady Sądownictwa za "dokumenty wewnętrzne" - i według urzędników BAS nie stanowią już one informacji publicznej. Pisaliśmy o tym w Konkret24 po tym, jak ujawniono dodatkowe zarobki niektórych członków KRS.
Jakie jeszcze informacje władza planuje utajnić
Dostęp do akt po zakończeniu postępowania
8 stycznia 2021 roku do Sejmu trafił poselski projekt zmian w kodeksach karnych. W projekcie zapisano zmianę art. 156 Kodeksu postępowania karnego, który opisuje tryb udostępniania dokumentów z postępowania przygotowawczego. Zmiana spowoduje, że prokurator będzie mógł odmówić np. mediom dostępu do akt z zakończonego postępowania, powołując się na "ochronę ważnego interesu państwa". Zmiana wyklucza możliwość zaskarżenia odmowy udzielenia dostępu do akt.
"Regulacja ta wyłączy te dokumenty spod działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem sam fakt wszczęcia, prowadzenia i uzasadnienie zakończenia postępowania będzie tajny po wsze czasy" – analizuje dr Witold Zontek. Projekt czeka na na debatę w Sejmie.
Wprowadzenie tajemnicy dyplomatycznej
21 stycznia 2021 roku Sejm większością PiS uchwalił rządowy projekt ustawy o służbie zagranicznej. Wprowadza ona nową kategorię tajemnicy: tajemnice dyplomatyczną - nie będzie informacją niejawną, ale jej ujawnienie "mogłoby szkodzić polityce zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej i naruszać jej wizerunek międzynarodowy". Co więcej, jej naruszenie przez zawodowego dyplomatę grozi odwołaniem ze stanowiska. Projekt czeka na rozpatrzenie przez Senat.
Nie udało się wprowadzić kategorii wniosków uciążliwych
Niektóre projekty rozwiązań prawnych ograniczających prawo do informacji nie weszły w życie. Należy do nich projekt ustawy o jawności życia publicznego przedstawiony w październiku 2017 roku przez ministra spraw wewnętrznych i administracji Mariusza Kamińskiego i wiceministra Macieja Wąsika. "Planowano wprowadzić pojęcie wniosków uciążliwych, czyli takich, które wiązałyby się z tym, że urzędnicy udostępniający informację zmuszeni byliby do nadmiarowej pracy. Ich zdaniem nadmiarowej" – ocenia Krzysztof Izdebski.
"To prawda, że podobne przepisy istnieją w innych państwach, ale np. w Anglii oceniane są bardzo negatywnie, jako 'as z rękawa', który pozwoli w dowolnej sytuacji ograniczyć dostęp do informacji. W tym samym projekcie z 2017 roku uznano, że jeśli powstaną koszty związane z udostępnieniem informacji, to najpierw trzeba uiścić opłatę, a dopiero potem informacja jest przygotowywana. To zupełnie odwrotny mechanizm niż teraz. Gdyby ten przepis został przyjęty, oznaczałoby to uzależnienie realizacja prawa człowieka do informacji od jego portfela" - podkreśla ekspert. PiS zarzucił prace nad tym projektem z początkiem 2018 roku.
Autor: Piotr Jaźwiński / Źródło: Konkret24; zdjęcie: Jakub Kaczmarczyk/PAP