Prerogatywy prezydenta. Nie, to nie jest "boskie uprawnienie"

9 stycznia 2024 roku wieczorem policja weszła do Pałacu Prezydenckiego i zatrzymała przebywających tam Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika, prawomocnie skazanych polityków PiS. Następnie przewieziono ich na komisariat policji, potem do aresztu śledczego na warszawskim Grochowie, z którego ostatecznie trafili do dwóch zakładów karnych: Kamiński w Radomiu, a Wąsik w Przytułach Starych obok Ostrołęki. Obaj skazani politycy twierdzą, że nie powinni ponieść kary, bo w 2015 - po nieprawomocnym wyroku - ułaskawił ich prezydent Andrzej Duda. Stosowanie prawa łaski to jedna z prerogatyw prezydenckich.

8 stycznia, po spotkaniu z marszałkiem Sejmu Szymonem Hołownią w sprawie obu byłych posłów PiS, prezydent Andrzej Duda wyszedł na konferencję prasową i przekonywał, że prezydenckie prawo łaski zastosowane wobec Kamińskiego i Wąsika w 2015 roku nadal obowiązuje, więc obaj politycy nie mogą być zatrzymani. Mówił o prezydenckiej prerogatywie, z której skorzystał:

Czym tak naprawdę jest prerogatywa prezydenta? Dlaczego niektórzy politycy broniący Kamińskiego i Wąsika mijają się z prawdą, mówiąc o "podważaniu prerogatyw"? Wyjaśniamy.

W polskim prawie prerogatywa to uprawnienie prezydenta RP do wydawania aktów urzędowych, które nie wymagają kontrasygnaty, czyli podpisu premiera, a tym samym jego akceptacji. Nie jest to termin wprost zapisany w konstytucji, ale to właśnie w niej znajdujemy przepisy, które tworzą instytucję prerogatywy.

W art. 144 Konstytucji RP zapisano mianowicie, że akty urzędowe prezydenta wymagają dla swojej ważności podpisu prezesa Rady Ministrów. Jednak w ust. 3 dodano, że ten przepis nie dotyczy trzydziestu kompetencji głowy państwa. Zostały one tam wymienione; są to między innymi: - inicjatywa ustawodawcza prezydenta, - wniosek prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego, - nadawanie orderów i odznaczeń, - mianowanie sędziów, - nadawanie obywatelstwa polskiego i wyrażanie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego - stosowanie prawa łaski.

Właśnie z tego przepisu wynika, że ułaskawianie jest prerogatywą prezydencką, czyli działaniem, do którego nie potrzeba podpisu premiera.

Termin "prerogatywa" wyjątkowo często pojawia się teraz w dyskusji o prawie łaski zastosowanym wobec Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika. Chętnie odwołują się do niego politycy PiS, którzy sugerują, że marszałek Sejmu i sąd podważyli prerogatywę prezydenta, do czego nie mieli prawa. "Atak na posłów Kamińskiego i Wąsika jest tak naprawdę pretekstem dla bezpośredniego ataku na Prezydenta Andrzeja Dudę. Koalicja 13 grudnia chce doprowadzić do precedensu możliwości podważenia prerogatywy Prezydenta" - ogłosił 9 stycznia na platformie X poseł PiS Jan Kanthak.

"Sądy stają się jakąś nadwładzą, uzurpującą sobie prawo do zakreślania granic prerogatywy Prezydenta RP i jej lekceważenia" - stwierdził z kolei 8 stycznia poseł PiS Krzysztof Szczucki. Zaś Janusz Kowalski z Suwerennej Polski uznał, że Szymon Hołownia, "podważając prerogatywę prezydenta, łamie Konstytucję RP". Jego kolega z partii, Sebastian Kaleta, 9 stycznia w Telewizji Republika przekonywał, że "istotą niekwestionowania prerogatywy prezydenta" jest to, że "prezydent ma cząstkę władzy sądowniczej w tej kompetencji i on dokonuje finalnego rozstrzygnięcia w oparciu o konstytucję". "W związku z powyższym dana materia jest rozstrzygnięta i już nikt nie może do niej zaglądać" - stwierdził.

Wiele komentarzy wywołała także wypowiedź posła PiS Andrzeja Kosztowniaka, który 6 stycznia w Polsat News powiedział o prawie łaski, że "ono wynika historycznie tak naprawdę z prawa monarchy". Dopytany przez prowadzącą, czy Andrzej Duda jest monarchą, odpowiedział: "Nie, ale wynika to wprost z przepisów prawa".

W sieci pojawiają się też błędne tłumaczenia, czym w istocie są prerogatywy prezydenta. W dyskusjach można przeczytać na przykład, że są to "wyłączenia z innych punktów Konstytucji", które "stoją ponad innymi zapisami Konstytucji" (pisownia oryginalna).

Według nieuznawanej Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w Sądzie Najwyższym postanowienia prezydenta będące prerogatywami nie podlegają "żadnej kontroli". Izba ta, która zdaniem Trybunału Sprawiedliwości UE nie jest bezstronnym sądem, uchyliła postanowienie marszałka Sejmu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatów Kamińskiego i Wąsika. W komunikacie napisała: "Postanowienie Prezydenta RP [o zastosowaniu prawa łaski] wydane zostało bezpośrednio na podstawie Konstytucji RP i realizuje prerogatywę Prezydenta RP (art. 139 Konstytucji w zw. z art. 144 ust. 3 pkt. 18) i z tego względu nie podlega żadnej kontroli. Ważności bądź skuteczności aktu łaski nie może weryfikować ani Sąd Najwyższy, ani Trybunał Konstytucyjny w żadnej procedurze, a wszelkie próby jego podważenia pozbawione są jakiejkolwiek doniosłości prawnej".

Z tym poglądem nie zgadzają się jednak prawnicy. Doktor Marcin Szwed z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka odniósł się do tego fragmentu komunikatu Izby Kontroli Nadzwyczajnej, pisząc, że opiera się na "błędzie polegającym na absolutyzacji prerogatyw prezydenta". Dodał: "Prerogatywy (termin, który się zresztą w konstytucji nie pojawia) oznaczają jedynie, że prezydent może wydać akt urzędowy bez kontrasygnaty, a nie że może działać poza prawem".

Natomiast Patryk Wachowiec, analityk prawny Forum Obywatelskiego Rozwoju, przypominał 8 stycznia na platformie X, że "wykonywanie prerogatywy musi być zgodne z konstytucją". "Prezydent Andrzej Duda nie jest ponad nią. Skoro nie może być wybrana do Sejmu osoba prawomocnie skazana na karę pozbawienia wolności z oskarżenia publicznego, to łaska prezydenta unieważniłaby ten przepis i postawiła Prezydenta Andrzeja Dudę ponad konstytucją" - wyjaśnił.

Zapytaliśmy dwoje konstytucjonalistów, jaką odpowiedzialność ponosi więc prezydent za wykonywanie swoich prerogatyw i czy rzeczywiście akty wydawane na ich podstawie "nie podlegają żadnej kontroli". Doktor hab. Joanna Juchniewicz z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie odpowiada jasno:

- Gdy ktoś to kwestionuje, od razu pojawia się pytanie: a co, jeśli na przykład prezydent nie zarządzi wyborów do Sejmu i do Senatu, bo to też jest jego prerogatywa? Albo zarządzi poza konstytucyjnym terminem? Ma nie ponosić odpowiedzialności? Przecież to byłby absurd. Tak samo, jeśli na przykład powołałby sędziego bez wymaganego wykształcenia - to też byłaby nieprawidłowo wykonana prerogatywa, za którą mógłby ponieść odpowiedzialność prawną. Więc to nie jest żadna boska kompetencja i można nad nimi sprawować kontrolę prawną - wyjaśnia ekspertka.

Z tym poglądem zgadza się dr Mateusz Radajewski z Katedry Prawa Uniwersytetu SWPS. W odpowiedzi na pytanie Konkret24 stwierdza: "Odpowiedzialność Prezydenta za wykonywanie prerogatyw nie różni się niczym od odpowiedzialności ponoszonej za wykonywanie pozostałych kompetencji". I tłumaczy: "Prezydent nie ponosi bowiem w ogóle odpowiedzialności politycznej przed parlamentem. Może być natomiast pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu za złamanie prawa. Dotyczy to również złamania prawa przy wykonywaniu prerogatyw". Prawnik dodaje też:

Konstytucjonaliści pytani o tezę, że prerogatywy to "wyłączenia z innych punktów konstytucji", które "stoją ponad innymi zapisami konstytucji" - odpowiadają, że to nieprawda.

"Prerogatywy od innych kompetencji prezydenta różni wyłącznie to, że te pierwsze może on wykonywać bez współdziałania z premierem. To jedyna różnica, która wynika z konstytucji. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że wyróżniają się one jeszcze czymś innym" - wyjaśnia dr Radajewski. "Są wyłącznie wyjątkami od zasady zapisanej w art. 144 ust. 2 konstytucji, zgodnie z którą akty urzędowe prezydenta wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów. Tylko w tym sensie można mówić, że art. 144 ust. 3 (przewidujący katalog prerogatyw) wymienia jakieś wyjątki. Z pewnością przepis ten nie jest hierarchicznie ważniejszy od innych postanowień konstytucji" - dodaje.

- Prerogatywy są tylko wyłączeniami z obowiązku uzyskania kontrasygnaty. Natomiast nie są ważniejsze od innych kompetencji prezydenta. Bo to tak, jakby powiedzieć, że ważniejsze jest nadanie orderu lub odznaczenia niż nadanie stopnia generalskiego, z których tylko to drugie wymaga podpisu premiera - uzupełnia prof. Juchniewicz. - Więc to jest absurd, ale chyba pojawiający się tylko po to, żeby uzasadnić tą szczególną moc prerogatyw - podsumowuje.