Zdaniem posła Marka Suskiego, członka Rady Doradców Politycznych premiera, wprowadzenie stanu klęski żywiołowej "byłoby wielkim kłopotem". Według prawników kłopot mamy teraz, czyli chaos prawny i konstytucyjne przesłanki do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Wyjaśniamy, które ograniczenia właściwe stanowi klęski żywiołowej już i tak wprowadzono.
Dyskusja o wprowadzeniu w kraju stanu nadzwyczajnego – stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej – toczona na początku pandemii wiosną 2020 roku odżyła po roku, wraz z trzecią falą, gdy średnia tygodniowa nowych zakażeń wyniosła ponad 20 tys. Do 24 marca zachorowało na COVID-19 w sumie 2 120 671 osób, 50 340 zmarło.
Niewprowadzenie w odpowiednim momencie stanu klęski żywiołowej komentował prof. Wojciech Maksymowicz, lekarz i poseł Porozumienia. W "Rozmowie Piaseckiego" w TVN24 24 marca mówił: "Ja nie wiem, czy najszczęśliwszym rozwiązaniem było to, że jednak nie sięgnęliśmy swego czasu do stanu wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej, który pozwala na przeprowadzenie wielu rzeczy". I dodał: "Nie trzeba byłoby się handryczyć z wieloma ludźmi, tłumaczyć, że prawo nie zostało naruszone, ale nie powstało nowe".
"Lekarze i eksperci wskazują, że tzw. trzecia fala stanowi szczególne zagrożenie, a więc odpowiada konstytucyjnym przesłankom wprowadzenia stanu nadzwyczajnego" - stwierdza w opinii dla Konkret24 prof. Anna Rakowska-Trela, konstytucjonalistka z Uniwersytetu Łódzkiego.
Suski: "odwieszanie i zawieszanie byłoby wielkim kłopotem"
O ewentualne wprowadzenie stanu klęski żywiołowej pytany był 22 marca w Radiu Zet poseł PiS Marek Suski, od niedawna członek Rady Doradców Politycznych premiera Mateusza Morawieckiego. "Nie rekomendowałbym premierowi wprowadzenia takiego stanu" – stwierdził. Mówił, że wprowadzenie stanu klęski żywiołowej wiąże się z "licznymi i dotkliwymi ograniczeniami". "Wprowadzanie stanu wyjątkowego wymaga dużo dłuższych procedur i odwieszanie, zawieszanie byłoby wielkim kłopotem" – powiedział poseł Suski.
Stan klęski żywiołowej - wystarczy rządowe rozporządzenie
Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie wymaga skomplikowane procedury. Jak stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej, "Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może wprowadzić stan klęski żywiołowej z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody".
Do jego wprowadzenia wystarczy więc rozporządzenie rządu (podobne do tych, jakie rząd wydaje w sprawie epidemicznych obostrzeń); nie wymaga zgody ani prezydenta, ani Sejmu, ani Senatu. Zgoda Sejmu - i tylko Sejmu - jest potrzebna jedynie w sytuacji konieczności przedłużenia obowiązywania stanu klęski żywiołowej ponad 30-dniowy ustawowy termin. Uzyskanie tej zgody, kiedy opozycja w Sejmie od początku pandemii opowiadała się za wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego (wyjątkowego albo klęski żywiołowej), nie wydaje się niemożliwe.
Natomiast stan wyjątkowy, zgodnie z ustawą z 21 czerwca 2002 roku, wprowadza się "w sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, w tym spowodowanego działaniami o charakterze terrorystycznym lub działaniami w cyberprzestrzeni, które nie może być usunięte poprzez użycie zwykłych środków konstytucyjnych". Wtedy rząd jest zobowiązany wystąpić do prezydenta z wnioskiem o wprowadzenie stanu wyjątkowego, który to wniosek prezydent realizuje niezwłocznie. Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wyjątkowego – maksymalnie na 90 dni – prezydent przesyła do Sejmu, który może je uchylić. Prezydent może przedłużyć stan wyjątkowy o 60 dni.
Przy poparciu opozycji jest możliwe, że Sejm zatwierdzi rozporządzenie prezydenta o stanie wyjątkowym.
Które ograniczenia ze stanu klęski żywiołowej już mamy
W swojej wypowiedzi poseł Marek Suski stwierdził, że lepszym rozwiązaniem jest obecny lockdown niż stan klęski żywiołowej, bo ten wiąże się z "licznymi i dotkliwymi ograniczeniami". Jak już analizowaliśmy w październiku 2020 roku, w art. 21 ustawy o stanie klęski żywiołowej wymieniono 19 rodzajów ograniczeń, które mogą (ale nie muszą) być wprowadzone. Decyduje o tym rząd w rozporządzeniu.
Z tych 19 rodzajów ograniczeń obecnie obowiązuje osiem:
nakaz lub zakaz prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju
nakazanie pracodawcy oddelegowania pracowników do dyspozycji organu kierującego działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia (np. wezwania lekarzy do pracy)
obowiązek poddania się badaniom lekarskim i leczeniu oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych (nie ma obowiązku poddania się szczepieniom - red.)
obowiązek poddania się kwarantannie
zakaz organizowania lub przeprowadzania imprez masowych
nakaz lub zakaz określonego sposobu przemieszczania się (np. zachowanie 1,5 m odległości)
wykorzystanie, bez zgody właściciela lub innej osoby uprawnionej, nieruchomości i rzeczy ruchomych (np. w przypadku konieczności dostępu do tzw. infrastruktury krytycznej)
ograniczenie lub odstąpienie od określonych zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże niepowodującym bezpośredniego narażenia życia lub zdrowia pracownika (ograniczenie kursów i szkoleń bhp).
"Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej logiczne, bo wtedy zakazy mają właściwą podstawę prawną"
O konieczności wprowadzenia stanu nadzwyczajnego wielokrotnie mówili prawnicy, których opinie przytaczaliśmy w Konkret24 w ubiegłym roku. Mówią o tym także teraz.
- Większość ograniczeń epidemicznych, jakie od roku wprowadził rząd, jest nielegalnych, bo zostało nałożonych w drodze rozporządzeń, a nie w drodze ustawy, jak wymaga tego konstytucja – stwierdza w rozmowie z Konkret24 konstytucjonalista prof. Marek Chmaj. - Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej jest więc logiczne i naturalne, bo wtedy zakazy mają właściwą podstawę prawną – podkreśla prof. Chmaj. Jego zdaniem nie zrobiono tego w 2020 roku, bo "chciano na siłę przepchnąć wybory prezydenckie".
Albowiem zgodnie z art. 228 ust. 7 konstytucji "w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny".
22 ustawy, a jedna nowelizowana 26 razy. Trzeba opanować chaos prawny
"Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego służyłoby opanowaniu chaosu prawnego, który powstał przez ostatni rok" - uważa dr Mateusz Radajewski, konstytucjonalista z Uniwersytetu SWPS we Wrocławiu.
Dla przypomnienia: w związku ze zwalczaniem epidemii od 2 marca 2022 roku parlament uchwalił 22 ustawy. Pierwsza ustawa antycovidowa - o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – była nowelizowana 26 razy, wydano do niej 58 aktów wykonawczych (za Internetowym Systemem Aktów Prawnych).
Z kolei uchwalona 16 kwietnia ustawa o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 wprowadzała zmiany przepisów w 62 różnego rodzaju ustawach, o czym przed rokiem pisaliśmy w Konkret24, sama też była zmieniana siedmiokrotnie.
Zdaniem dr. Radajewskiego wprowadzenie stanu klęski żywiołowej "pozwoliłby przeciąć znaczną część wątpliwości, jakie wiążą się ze stosowaniem niektórych restrykcji i dałoby rządowi możliwość elastycznego reagowania na niebezpieczeństwo bez kwestionowania legalności podejmowanych działań".
Profesor Anna Rakowska-Trela uważa z kolei, że trzeba jak najszybciej uchylić niekonstytucyjne akty prawne, a ograniczenia wprowadzać na drodze zgodnej z konstytucją. "To, w jaki sposób większość rządząca dotychczas 'radziła sobie' z kryzysem (w szczególności rok temu, na początku, gdy sytuacja też była absolutnie wyjątkowa), zasługuje na głęboką krytykę. Naruszano konstytucję, praworządność, wolności i prawa człowieka. To, że 'mleko się rozlało' nie znaczy, że nie należy posprzątać" - podkreśla w opinii dla Konkret24.
O braku ustawowych podstaw dla wprowadzanych ograniczeń, nakazów i zakazów wielokrotnie mówili prawnicy dla Konkret24, wskazując, że rządowe rozporządzenia wprowadzają zakamuflowany stan nadzwyczajny.
Zwracał na to uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar, który w opinii dla premiera z 4 czerwca 2020 roku napisał: "Prawa obywateli w czasie epidemii są naruszane, bo ograniczenia, nakazy lub zakazy są wprowadzane rozporządzeniami władz, a nie ustawami - jak przewiduje Konstytucja. Choć większość zakazów, nakazów i ograniczeń była merytorycznie uzasadniona, to nieudolność legislacyjna w ich wprowadzaniu doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów ochrony praw człowieka".
Odszkodowania? Nie za utracone zyski
Z wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego wiąże się kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. "Od początku mówiliśmy, że trzeba wprowadzić jeden ze stanów nadzwyczajnych, który by pozwolił na przetrwanie firmom, które mogłyby dochodzić utraconych zysków" – powiedział 23 marca w Polsat News wicemarszałek Sejmu z PSL Piotr Zgorzelski.
Możliwości dochodzenia odszkodowań w związku z wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego przewiduje ustawa o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Artykuł 2 ust. 1 tej ustawy stanowi:
Odszkodowanie (…) obejmuje wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała. art. 2 ust. 1 ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych
Czyli wbrew temu co powiedział wicemarszałek Zgorzelski, odszkodowaniu nie podlegają utracone ewentualne zyski, a jedynie poniesione straty: wydatki na media, czynsze, środki ochronne itp. Decyzję o odszkodowaniu podejmuje wojewoda, on też określa wysokość odszkodowania; poszkodowany niezadowolony z decyzji wojewody może odwołać się do sadu, co jednak nie wstrzymuje wykonania decyzji.
- Odszkodowania są naturalną konsekwencją wprowadzenia stanu nadzwyczajnego – mówi prof. Marek Chmaj. Jego zdaniem nie byłoby to duże obciążenie dla budżetu.
Profesor Rakowska-Trela wskazuje, że ustawa o wyrównywaniu strat majątkowych ogranicza zakres odpowiedzialności Skarbu Państwa, a obywatelom nie daje zbyt szerokich możliwości wyrównania szkód. "Mówi o wyrównywaniu jedynie strat majątkowych (pojęcie straty jest oczywiście węższe od szkody), pojawiłyby się problemy dowodowe, kwestia wykazania związku przyczynowo-skutkowego czy wielkości straty skraca termin na wniesienie ewentualnego powództwa, skraca termin przedawnienia" - wylicza prof. Rakowska-Trela.
Z kolei dr Radajewski przypomina, że konstytucja w art. 228 ust. 4 stanowi, że tylko od ustawodawcy zależy, czy za szkody powstałe w wyniku ograniczania praw i wolności w stanach nadzwyczajnych będą wypłacane odszkodowania.
Wnioski do Trybunału? Władza się zabezpiecza
Przedsiębiorcom, którzy - jak uważa prof. Chmaj - po wprowadzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej "nie dostali niczego w zamian", pozostaje droga sądowa. Artykuł 417(1) par. 1 Kodeksu cywilnego mówi o odpowiedzialności za szkody wyrządzone w wyniku tzw. bezprawia legislacyjnego:
Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. art. 417(1) par. 1 Kodeksu cywilnego
Teraz o bezprawności aktów normatywnych orzekają same sądy.
"Tutaj władze chcą się zabezpieczyć w ten sposób, że złożono wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, którego orzeczenie ma zablokować sądom możliwość decydowania o bezprawności rozporządzeń przy wykorzystaniu mechanizmu dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej" - wyjaśnia w opinii dla Konkret24 prof. Piotr Mikuli, szef katedry Prawa Ustrojowego Porównawczego Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Pod koniec sierpnia 2020 roku premier Mateusz Morawiecki i marszałek Sejmu Elżbieta Witek zaskarżyli do Trybunału Konstytucyjnego art. 417(1) par. 1 Kodeksu cywilnego. Ich zdaniem w rozstrzyganiu w sprawach o odszkodowanie za wydanie aktu prawnego niezgodnego z konstytucją najpierw powinien orzec trybunał, a dopiero potem, na tej podstawie, sądy w postępowaniu cywilnym mogłyby orzekać o ewentualnym odszkodowaniu.
Nie ma jeszcze terminu rozprawy w TK, tymczasem Izba Gospodarcza Gastronomii Polskiej do 31 marca przyjmuje deklaracje przedsiębiorców, którzy chcą dołączyć do pozwu zbiorowego o odszkodowania za utracone korzyści w czasie obowiązywania restrykcji epidemicznych.
Jak się dowiedział Konkret24 w Kancelarii Adwokacko-Radcowskiej Dubois i Wspólnicy, która prowadzi tę sprawę, podstawą prawną pozwu jest ten sam przepis Kodeksu cywilnego art. 417(1) par. 1, który premier i marszałek Sejmu uznają za niekonstytucyjny. W styczniu tego roku ta sama kancelaria złożyła podobne pozwy w imieniu branży turystycznej oraz w imieniu klubów fitness i dyskotek. We wszystkich pozwach domaga się w imieniu swoich klientów odszkodowania za to, że rząd naraził ich na straty, bo nie wprowadził stanu nadzwyczajnego, a przez to wydawał rozporządzenia niezgodne z Konstytucją RP.
Autor: Piotr Jaźwiński / Źródło: Konkret24; zdjęcie: Mateusz Marek/PAP