"Państwo na zeszyt". Na co idą miliardy z funduszu covidowego 

27 października Sejm uchwalił ustawę o zakupie preferencyjnym paliwa stałego przez gospodarstwa domowe. Jej przepisy umożliwiają samorządom kupno węgla po preferencyjnej cenie, za co spółki sprzedające gminom węgiel mają otrzymać rekompensatę - a ta ma być wypłacana ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Nie jest to pierwsza ustawa, dzięki której rząd finansuje z funduszu covidowego działania nie tylko będące wynikiem pandemii.

Przepisy umożliwiające to rządowi są już w 10 ustawach uchwalonych w ostatnich dwóch latach. Przeanalizowaliśmy więc, na co wydawano środki z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 - bo trzeba pamiętać, że te wydatki w większości pokrywane są na kredyt, czyli z emisji obligacji (rodzaj kredytu zaciąganego przez państwo). Na ten mechanizm zadłużania się od dawna zwracają uwagę ekonomiści, przestrzegając przed jego niebezpieczeństwami. Mówił o tym też 8 listopada w "Kropce nad i" w TVN24 Szymon Hołownia, lider Polski 2050: "PiS kłamał, prowadząc dwie księgowości: jedną w budżecie państwa, a drugą na zeszyt. Oni stworzyli państwo na zeszyt, wyprowadzali dług poza budżet".

Sformułowanie "na zeszyt" to nawiązanie do metody zapisywania w zeszycie przez właścicieli małych sklepów tych zakupów, które klienci odebrali, ale nie zapłacili i będą musieli zapłacić później.

Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 utworzono na mocy ustawy z 31 marca 2020 roku o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Początkowo był to państwowy fundusz celowy (plan wydatków takiego funduszu musi być zamieszczany w ustawie budżetowej), ale po dwóch tygodniach - na mocy ustawy z 16 kwietnia 2020 roku o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - zmieniono status prawny tego funduszu: stał się funduszem Banku Gospodarstwa Krajowego BGK. Z tego powodu jest mniej transparentny. Nie jest uwzględniany w ustawie budżetowej, a więc nie podlega kontroli parlamentarnej.

Dochody funduszu covidowego pochodzą głównie z emisji obligacji BGK, dotacji budżetowych i funduszy europejskich. Jak wynika ze sprawozdania rocznego BGK, w 2020 roku wpływy z emisji obligacji wyniosły 91 proc. całości wpływów do funduszu, a w 2021 roku – 73 proc. Poprosiliśmy BGK o plan finansowy funduszu covidowego na 2022 rok i sprawozdania z realizacji wydatków tego funduszu, ale rzeczniczka banku Anna Czyż odpisała: "Przygotowanie planów finansowych funduszy, które obsługuje BGK, to czynności bankowe. Czynności bankowe na mocy ustawy Prawo bankowe są objęte tajemnicą bankową".

Stosowne dokumenty otrzymaliśmy jednak z Centrum Informacyjnego Rządu. Wynika z nich, że w latach 2020-2021 wpływy Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 ze wszystkich źródeł wyniosły 163,8 mld zł. Według ustawy pieniądze z tego funduszu mają być wykorzystywane na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19; zwrot wydatków poniesionych na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19; udzielanie pożyczek, wykup obligacji i odsetek.

Koszty opisane jako "wydatki na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19" w latach 2020-2021 wyniosły - według tych dokumentów - 141,5 mld zł. Z tego 92,767 mld zł w roku 2020, a 48,701 mld zł w 2021.

Na co między innymi poszły te pieniądze?

Plan finansowy funduszu na 2022 rok - jego szósta modyfikacja, którą otrzymaliśmy z CIR 4 listopada - przewiduje 51,894 mld zł "na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19". Pierwszy raz od stworzenia funduszu premier skorzysta z ustawowego prawa do osobistego dysponowania tymi pieniędzmi – przyznano mu 2,5 mld zł. Do tej pory, jak wynika z dokumentów BKG, premier tego nie robił.

Zobacz:

Zgodnie z ustawą premier upoważnia natomiast "do składania dyspozycji wypłaty ze środków Funduszu dysponenta części budżetowej lub ministra kierującego określonym działem administracji rządowej". Dlatego w poniższym zestawieniu dysponentów posługujemy się nie nazwami ministerstw, tylko działów administracji (niektóre w tym czasie zmieniały swoją podległość, np. ministrem właściwym do spraw pracy jest minister rodziny i polityki społecznej, a wcześniej był nim minister rozwoju, pracy i technologii).

I tak: w tym roku najwięcej ma do dyspozycji minister zdrowia – 18,9 mld zł. Ale z tego 10,7 mld zł przeznaczono na "inne zadania", niesprecyzowane w dokumencie. W 2021 roku minister zdrowia wydał z funduszu covidowego 30,6 mld zł - z czego m.in. 12 mld zł na "udzielanie świadczeń zdrowotnych", a 18 mld zł na "inne zadania".

Kolejnym największym dysponentem funduszu covidowego w tym roku jest minister energii – ma do dyspozycji ponad 16 mld zł. Tylko że prawie 10 mld zł pójdzie na sfinansowanie dodatków węglowych (3 tys. zł na gospodarstw domowe), a 6,1 mld zł na rekompensaty dla firm ciepłowniczych. Plan, który otrzymaliśmy z CIR, nie podaje innych wydatków związanych z kryzysem energetycznym - a te, jak pisaliśmy w Konkret24, też mają być finansowane z funduszu covidowego.

Ponad 13,8 mld zł ma do dyspozycji szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (w 2020 roku - 10,7 mld zł; w 2021 – 5,8 mld zł). Z tego 6,5 mld zł ma pójść na finansowanie inwestycji w ramach Rządowego Funduszu Polski Ład; 6,6 mld zł to dotacja dla Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych, a prawie 683 mln zł przeznaczono na "inne zadania".

Ponadto środki z funduszu covidowego w tym roku mają też m.in.: - minister właściwy do spraw turystyki – 1,7 mld zł na sfinansowanie Polskiego Bonu Turystycznego - minister właściwy do spraw rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych - 443 mln zł na pomoc udzielaną przez Agencję Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa "dla producentów hodujących lochy" - minister aktywów państwowych - ponad 398 mln zł ma przeznaczyć na wydatki "w obszarze gospodarki i łączności" - Rządowy Fundusz Rozwoju Mieszkalnictwa - 300 mln zł.

Z analizy dokumentów BGK wynika, że określenie "wydatki na przeciwdziałanie COVID-19" jest traktowane dość szeroko - co zresztą umożliwia ustawa z 31 marca 2020 roku i inne ustawy covidowe. Podajemy kilka przykładów z lat 2020-2021.

Zobacz:

W 2020 roku: - ZUS otrzymał 28,3 mld zł dotacji; - minister właściwy do spraw pracy - 37,8 mld zł, z czego 23 mld zł przeznaczył na Fundusz Pracy; - 10,8 mld zł przeznaczono na dofinansowanie Rządowego Programu Inwestycji Lokalnych, w ramach którego samorządy budowały szkoły lub żłobki; - minister do spraw energii przeznaczył 3,2 mld zł na działalność Agencji Rezerw Materiałowych (obecnie Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych). - 77,6 mln zł decyzją ministra rolnictwa poszło na wsparcie hodowców chryzantem, którzy nie mogli ich sprzedać w czasie zamknięcia cmentarzy w listopadzie.

W 2021 roku: - minister właściwy do spraw łączności – wtedy wicepremier Jacek Sasin – w 2021 roku z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 przeznaczył 14,5 mln zł "dla operatora wyznaczonego (Poczty Polskiej - red.) na pokrycie kosztów powszechnych wyborów korespondencyjnych na Prezydenta RP", czyli słynnych "wyborów kopertowych", które się nie odbyły; - 3,4 mld zł poszło na Rządowy Fundusz Rozwoju Mieszkalnictwa; - 128 mln zł przeznaczono "na inne zadania" ministra kultury i dziedzictwa narodowego.

Zobacz:

We wszystkich dokumentach BGK powtarza się rubryka "inne zadania". W latach 2020-2021 na te niesprecyzowane "inne zadania" wydano 41 mld zł - stanowiło to 29 proc. wydatków.

Dr hab. Beata Kucia-Guściora, profesor Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, w opracowaniu "Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 – antidotum finansowe na czas pandemii" zwraca uwagę na małą transparentność wydawania publicznych środków z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. "Nawet zakres przeznaczenia środków, ich poziomu i proporcji wykorzystania nie jest w pełni upubliczniony" - pisze ekspertka. "Trudno doszukać się w obowiązujących przepisach szczegółowych mechanizmów kontrolnych. Ogólnikowe stwierdzenie wobec jednostki spoza sektora finansów publicznych, iż sprawozdawczość następuje na zasadach obowiązujących w procedurze budżetowej, jest daleko niewystarczające i budzi uzasadnione wątpliwości" - uważa. Jak podkreśla prof. Kucia-Guściora, "w piśmiennictwie obrazowo oceniono, iż zmiana formuły Funduszu z państwowego funduszu celowego w obecną konstrukcję funduszu BGK stanowi 'kolejny wehikuł do omijania konstytucyjnego progu długu publicznego'".

Zastrzeżenia wobec funduszu covidowego miała też Najwyższa Izba kontroli. W analizie wykonania budżetu państwa w 2021 roku NIK stwierdziła, że konieczność spłaty zobowiązań, jakie zaciągnięto dla tego funduszu, "przypadnie na lata, w których koszty obsługi długu Skarbu Państwa będą prawdopodobnie znacząco wyższe niż w 2021 roku". A to zdaniem NIK "może być istotnym obciążeniem dla Skarbu Państwa, powodując wzrost przyszłych wydatków, deficytu i potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, a w rezultacie wzrost długu publicznego".