Decyzje komisji "lex Tusk" ostateczne. Eksperci: kontrola sądu iluzoryczna

Prezydent Andrzej Duda ogłosił 29 maja, że podpisze ustawę o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007–2022 - zwaną "lex Tusk". Sejm uchwalił ją 14 kwietnia; Senat 11 maja uznał, że ustawa narusza 23 przepisy Konstytucji RP i ją odrzucił – ale 26 maja Sejm odrzucił weto Senatu. Prezydent Duda zapowiedział, że ustawę podpisze i skieruje ją w trybie następczym do Trybunału Konstytucyjnego.

Państwowa Komisja - według tłumaczeń posłów PiS - ma funkcjonować na zasadach podobnych do funkcjonowania komisji weryfikacyjnej do spraw reprywatyzacji warszawskiej. Ale według ustawy są jednak istotne różnice.

CZYTAJ WIĘCEJ: "Lex Tusk" z podpisem prezydenta

"Lex Tusk" dopuszcza, że już w trakcie postępowania komisja może złożyć zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez osoby wezwane przed nią, a nawet żądać od pracodawcy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec osoby wezwanej. Ustawa wymienia dziewięć kategorii takich osób - to nie tylko ministrowie, parlamentarzyści, radni itp. Wezwani mogą być także szefowie spółek (państwowych i prywatnych); wszyscy ci, którzy podejmowali czynności urzędowe, brali udział w stanowieniu prawa, negocjowali umowy międzynarodowe, a także "wpływali lub starali się wywrzeć wpływ" na rozmaite działania - a więc urzędnicy rozmaitych szczebli, negocjatorzy umów międzynarodowych, legislatorzy w resortach, szefowie mediów, dziennikarze. Komisja mogłaby orzekać tzw. środki zaradcze. W ustawie nie ma jednak opisanej procedury podejmowania decyzji przez komisję badającą rosyjskie wpływy – nie wiadomo, jaką większością będzie podejmować decyzje o wymierzeniu środków zaradczych.

"Lex Tusk" przewiduje, że wobec osób, co do których uznano, że podejmowały decyzje, ulegając rosyjskim wpływom, komisja może orzec: cofnięcie na 10 lat poświadczenia bezpieczeństwa (czyli odebrać dostęp do tajnych dokumentów); 10-letni zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi i cofnięcie pozwolenia na broń lub wydanie zakazu posiadania broni na okres do dziesięciu lat. Zakaz pełnienia funkcji publicznych można orzec jedynie, jeśli istnieje prawdopodobieństwo, że wskazana osoba ponownie będzie działała pod wpływem rosyjskim na szkodę polskich interesów, powodując "znaczną szkodę" w rozumieniu Kodeksu karnego. 

Choć żaden ze środków zaradczych nie oznacza, że objęta nimi osoba nie będzie mogła kandydować (bierne prawo wyborcze określa konstytucja), to dwa pierwsze środki w praktyce oznaczają zakaz pełnienia wysokich stanowisk. A premier, minister czy sekretarz stanu lub szef instytucji rządowej to stanowiska wymagające poświadczenia bezpieczeństwa.

CZYTAJ WIĘCEJ: Niezwykle szerokie uprawnienia. Co kryje "lex Tusk" 

W art. 3 ust. 1 jest mowa o tym, że 'komisja jest organem administracji publicznej". Natomiast art. 37 ust. 1 mówi o tym, że komisja będzie nakładać środki zaradcze, wydając decyzję administracyjną. Z kolei w w art. 15 ust. 4 ustawy mówi o tym, że "decyzje administracyjne, postanowienia i uchwały komisji są ostateczne". To oznacza, że w trybie administracyjnym nie będzie się można od nich odwołać do organu wyższej instancji. Ustawa w art. 40 ust. 1, przytaczając szereg przepisów z Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w ustawie, pomija te określające administracyjny tryb odwoławczy - czyli możliwość odwołania do organu wyższej instancji.

- Jest to o tyle zrozumiałe, że nad komisją ma nie być organu wyższego stopnia - oceniał w swojej opinii w grudniu 2022 roku dla Konkret24 dr Marcin Krzemiński z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. Podobnie Helsińska Fundacja Praw Człowieka w wydanej w kwietniu opinii dla senatora Krzysztofa Kwiatkowskiego przestrzega: "Ustawa nie przewiduje jednak od niej (wydanej przez komisję decyzji administracyjnej - red.) odwołania, jak również prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy". Zdaniem HFPC narusza to art. 78 Konstytucji RP mówiący o zasadzie dwuinstancyjności postępowania.

W "lex Tusk" nie napisano wprost o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wydaną przez komisję decyzję administracyjną - jednak ponieważ jest ona organem administracji publicznej i wydaje decyzje administracyjne, będzie można to zrobić na zasadach ogólnych określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 par. 2 pkt 1; art. 50; art. 52). Możliwe więc byłoby złożenie skargi na decyzję tej komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie - w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia - do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jego wyrok będzie ostateczny.

Jednak HFPC zwraca uwagę na iluzoryczność takiej kontroli sądów administracyjnych. "Waga kwestii rozstrzyganych przez Komisję, a także ciężar odpowiedzialności przypisywany przez nią poszczególnym jednostkom powinny skutkować poddaniem jej decyzji pełnej kontroli sądowej. Znaczna dowolność Komisji w kwalifikowaniu określonych osób jako działających pod wpływem rosyjskim, połączona z iluzoryczną kontrolą jej działalności jedynie pod kątem legalności działania, stanowić będzie kolejny argument świadczący o naruszeniu przez polskiego ustawodawcę prawa do sądu" - ocenia fundacja.

Z tą krytyczną oceną zgadza się dr Marcin Krzemiński z Uniwersytetu Jagiellońskiego. - Po pierwsze, złożenie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonalności wydanej decyzji, czyli na przykład nałożony na kogoś dziesięcioletni zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi jest cały czas w mocy. Wstrzymać to może jedynie komisja lub sąd, ale dopiero po przekazaniu akt ze skargą (co komisja może sabotować) - tłumaczy ekspert. - Po drugie - i co ważniejsze - sąd administracyjny będzie mógł orzec tylko w zakresie, czy decyzja komisji została podjęta zgodnie z prawem, czy zachowano procedurę itp. Nie będzie mógł orzec co do meritum: czy dana osoba rzeczywiście podejmowała decyzje pod wpływem rosyjskim, czym działała na szkodę interesów Polski - podkreśla prawnik.

Dlatego demokratycznym standardem jest, że jeśli decyzje administracyjne dotykają podstawowych praw jednostki, to odwołania rozpoznają sądy powszechne, a nie administracyjne.

Sędzia Bartłomiej Przymusiński ze Stowarzyszenia Sędziów Polskich "Iustitia" 29 maja w wypowiedzi dla TVN24 mówił podobnie: "Jeżeli chodzi o kontrolę sądową, to należy podkreślić, że inaczej niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym decyzje komisji będą jednoinstancyjne w ramach tego postępowania quasi-administracyjnego, a kontrola sądowa decyzji administracyjnych nie polega na tym, że gdy sprawa ta trafia do sądu, to sąd będzie na przykład mógł ponownie przesłuchiwać świadków - bo będzie to sąd administracyjny. Sądy administracyjne nie prowadzą postępowania tak jak zwykłe sądy powszechne, a więc nie będzie mógł sąd administracyjny ponownie przesłuchać świadków i ocenić, czy ktoś działał pod wpływem rosyjskim. Kontrola administracyjna sądów jest sprawowana tylko i wyłącznie pod kątem tego, czy nie złamano przepisów prawa, tych na podstawie których działała komisja. Więc jest to bardzo słaba kontrola".

I tłumaczył: "Na podstawie tej ustawy teoretycznie oczywiście możliwe jest odwołanie do sądu administracyjnego, ale - po pierwsze - jak długo będzie trwało rozpoznanie tego odwołania? Dziś to jest... wiemy, że są to czasami dwa, trzy lata. Po drugie, sąd administracyjny nie będzie miał możliwości weryfikowania zeznań świadków. Po trzecie, w sądach administracyjnych mamy już całe grono neosędziów powołanych przez upolitycznioną Krajową Radę Sądownictwa (...). I myślę, że te dwa, trzy lata to będzie czas, w którym - jeśli nic się nie zmieni - tę kontrolę sądową będą sprawować osoby powołane przez upolitycznioną Krajową Radę Sądownictwa" - wyjaśniał sędzia Przymusiński.

Podkreślił: "Co najwyżej sąd administracyjny mógłby stwierdzić, że rażąco naruszono jakieś podstawowe zasady prawa i z tego powodu uznać, że komisja naruszyła te przepisy ustawy, ale na pewno sąd administracyjny nie ma możliwości oceny tego, czy merytorycznie ta decyzja była [właściwa]. (..) Może co najwyżej powiedzieć, że komisja naruszyła przepisy ustawy bądź konstytucji, ale tutaj należałoby mieć na uwadze to, że to będzie musiał być to sędzia, który będzie miał odwagę zastosować wprost przepisy konstytucji, bo przecież od polityków słyszymy, że chcą zakazać sędziom stosować przepisy konstytucji".

"Więc ta kontrola jest odległa, iluzoryczna i co więcej: nie będzie gwarantowała tego, że to będą niezależnie powołani sędziowie" - podsumował sędzia Przymusiński.

CZYTAJ WIĘCEJ w KONKRET24: Komisja z "lex Tusk" a sejmowa komisja śledcza - główne różnice