Mandaty nieobsadzone, a ustawy uchwalone. Wtedy prezydent nie podważał

Prezydent Andrzej Duda, ogłaszając 31 stycznia podpisanie ustawy budżetowej na 2024 rok, poinformował też, że jednocześnie zdecydował o skierowaniu jej i dwóch innych ustaw podpisanych tego dnia w trybie kontroli następczej do Trybunału Konstytucyjnego. W komunikacie Kancelarii Prezydenta RP wyjaśniano, że stało się tak "z uwagi na wątpliwości związane z prawidłowością procedury uchwalenia ww. ustaw tj. brakiem możliwości udziału w pracach Sejmu nad tymi ustawami przez posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika". Uchwała budżetowa została mianowicie uchwalona przez Sejm 18 stycznia 2024 roku, a miesiąc wcześniej - 20 grudnia 2023 - posłowie Kamiński i Wąsik zostali skazani prawomocnym wyrokiem sądu, w wyniku czego utracili mandaty poselskie. Prezydent Andrzej Duda nie zgadza się jednak z tym - twierdzi, że Kamiński i Wąsik nadal są posłami. Powołuje się m.in. na wyrok jednej z izb Sądu Najwyższego.

W komunikacie kancelarii prezydenta o podpisaniu przez Andrzeja Dudę trzech ustaw i skierowaniu ich do TK uprzedzono: "Analogiczne działania będą podejmowane przez Prezydenta RP każdorazowo w przypadku uniemożliwienia Posłom wykonywania ich mandatu, pochodzącego z wyborów powszechnych". To wywołało komentarze polityków partii rządzących. Senator Krzysztof Kwiatkowski przypomniał na platformie X wydarzenia z 2016 roku, gdy "posłowie PiS zabarykadowali się w Sali Kolumnowej i przegłosowali budżet w 236 osób" i "uniemożliwiono wtedy głosowanie ponad 200 posłom opozycji". "Wtedy nie skierował Pan budżetu do TK, teraz upomina się Pan o brak możliwości udziału 2 posłów. Kpina" - podsumował.

Już wcześniej w publicznej dyskusji o Sejmie obradującym bez Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika podawano przykłady, kiedy to Sejm pracował i uchwalał ustawy, mimo że nie wszystkie mandaty były wtedy obsadzone. Tak np. szef Państwowej Komisji Wyborczej sędzia Sylwester Marciniak 9 stycznia po spotkaniu z marszałkiem Sejmu był pytany, czy Sejm może obradować w niepełnym składzie. "Takie sytuacje się zdarzają. Na przykład na najbliższym posiedzeniu nie będzie jednego posła, bo polityk Koalicji Obywatelskiej Krzysztof Brejza obejmuje mandat eurodeputowanego" - odpowiedział szef PKW.

Marszałek Sejmu Szymon Hołownia 16 stycznia sam odniósł się do tej kwestii, ponieważ, jak stwierdził, "pojawiały się jakieś wątpliwości, pytania: 'a co jeżeli wszystkie mandaty nie będą obsadzone, czy Sejm będzie obradował w sposób zgodny z konstytucją?'". Wyjaśniał: "Oczywiście. Macie tutaj listę wszystkich posiedzeń od 2015 roku, w czasie których brakowało obsadzonych mandatów. W listopadzie 2018 roku było posiedzenie Sejmu, gdzie siedem mandatów było nieobsadzonych. (...) To się po prostu bardzo często zdarza, bo ktoś rezygnuje z mandatu, ktoś zostaje europosłem, zdarza się, że ktoś umiera, ktoś ma inne okoliczności". Gdy dziennikarz zapytał, czy to nie stoi na przeszkodzie w głosowaniu nad budżetem, marszałek odpowiedział: "Absolutnie nie stoi na przeszkodzie. Nikt nie podnosił wątpliwości co do tych głosowań". Tego dnia wspomnianą przez marszałka listę opublikowała na platformie X jego rzeczniczka Katarzyna Karpa-Świderek.

Wobec takich informacji może dziwić komunikat kancelarii prezydenta, że są "wątpliwości związane z prawidłowością procedury uchwalenia ustaw", czyli "brakiem możliwości udziału w pracach Sejmu nad tymi ustawami przez posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika". Po ogłoszeniu decyzji prezydenta o skierowaniu ustawy budżetowej do TK jeden z użytkowników platformy X zapytał: "Da się ustalić, czy i ile ustaw uchwalonych przez sejm w niepełnym składzie 460 posłów, podpisał Duda?".

Sprawdziliśmy więc głosowania z ostatnich dwóch kadencji Sejmu (2015-2019 i 2019-2023). Jak się okazuje, uchwalonych ustaw w sytuacji nieobsadzenia wszystkich 460 mandatów było wiele.

Przeanalizowaliśmy głosowania, w których Sejm uchwalał ustawy, gdy nie wszystkie mandaty poselskie były obsadzone - czyli sytuacje odpowiadające tej, w jakiej uchwalono ustawę budżetową na 2024 rok (kiedy to Kamiński i Wąsik mieli już mandaty wygaszone i nie brali udziału w głosowaniu). Wniosek: w trakcie dwóch ostatnich kadencji Sejmu odbyło się 15 takich posiedzeń. Z naszych wyliczeń wynika, że mimo iż podczas nich nie wszystkie z 460 mandatów było obsadzone, Sejm w tym niepełnym składzie uchwalił 168 ustaw, których procedury uchwalenia przy niepełnym składzie izby nie kwestionował prezydent Duda.

W poniższym zestawieniu nie uwzględniliśmy ustaw uchwalonych np. w sytuacji, gdy posłowi wygaszono mandat, a mimo to on wciąż brał udział w posiedzeniu Sejmu i głosowaniach. A i tak bywało. Jedna z najgłośniejszych takich historii dotyczy posła PiS Konrada Głębockiego, który na początku czerwca 2018 roku uzyskał nominację na funkcję ambasadora - a mimo to wziął jeszcze udział w 175 głosowaniach w Sejmie. O ile przyjmowanie ustaw przy nie wszystkich obsadzonych mandatach nie jest naruszeniem prawa, o tyle sprawa Głębockiego mogła budzić "wątpliwości związane z prawidłowością procedury" - ale i wtedy Andrzej Duda owe ustawy podpisał.

Najczęściej podczas analizowanych głosowań w VIII i IX kadencji Sejmu nieobsadzony był jeden mandat, ale bywały posiedzenia izby, podczas których takich wakatów było pięć czy siedem. W poniższej tabeli pokazujemy, ile ustaw uchwalił Sejm mimo niepełnego składu oraz mandaty, których posłów były podczas głosowania tych ustaw nieobsadzone.

Największa liczba nieobsadzonych mandatów była na 71. posiedzeniu Sejmu w dniach 7-9 listopada 2018 roku. Po wyborach samorządowych kilku posłów zostało samorządowcami, w związku z tym zrezygnowali z zasiadania w Sejmie. Od 25 października do 6 listopada 2018 roku marszałek Sejmu wygasił mandaty siedmiu takim posłom - nie mogli więc wziąć udziału w posiedzeniu 7-9 listopada.

Tak więc na tym posiedzeniu było 453 zaprzysiężonych posłów, a uchwalono aż 27 ustaw – w tym nowelizacje ustaw o zmianach w podatkach, zwrocie akcyzy, o restrukturyzacji zadłużenia rolników. Również na tym posiedzeniu uchwalono ustawę o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2019. To ten sam rodzaj ustawy (czyli tzw. ustawa okołobudżetowa), jaką teraz prezydent Andrzej Duda razem z dwoma innymi odesłał do TK, zgłaszając wątpliwości co do procedury uchwalenia. Czyli ustawa okołobudżetowa na 2019 rok została uchwalona w sytuacji nieobsadzenia siedmiu mandatów poselskich. Wszystkie ustawy uchwalone w dniach 7-9 listopada 2018 roku zostały przez prezydenta podpisane, opublikowane w Dzienniku Ustaw i weszły w życie.

Był też przypadek, gdy w sprawie obsadzenia mandatu PKW nie dostarczyła dokumentów na czas - a taka procedura w przypadku Mariusza Kamińskiego już trwa - i nowy poseł nie zdążył złożyć ślubowania. Wtedy Kancelaria Sejmu pod wodzą Elżbiety Witek przekonywała, że "sytuacja, w której w wyniku wygaśnięcia mandatu nie wszystkie mandaty pozostają obsadzone, nie skutkuje brakiem możliwości działania Sejmu".

Przykładem sytuacji podobnej do tej, gdy uchwalano ustawę budżetową na rok 2024, może być 74. posiedzenie Sejmu VIII kadencji, które odbyło się w dniach 12-14 grudnia 2018 roku. Wtedy też nie wszystkie mandaty były obsadzone. Albowiem cztery dni przed rozpoczęciem tego posiedzenia zmarła posłanka PiS Jolanta Szczypińska. 10 grudnia marszałek Sejmu Marek Kuchciński wydał postanowienie potwierdzające wygaśnięcie jej mandatu. Miał go objąć Piotr Karczewski, ale odmówił, w związku z czym mandat przypadł Piotrowi Muellerowi, który ślubowanie złożył jednak dopiero 28 grudnia 2018. Wszystkie 11 ustaw uchwalonych na posiedzeniu w dniach 12-14 grudnia 2018 roku uchwalono więc mimo faktu, że nie wszystkie mandaty poselskie były obsadzone. A 14 grudnia 2018 roku Sejm przyjął m.in. nowelizację ustawy o emeryturach z nowymi zasadami ich waloryzacji, nowelizację ustawy o policji, która dotyczyła uprawnień policjantów do kontroli osobistej; znowelizował ustawę o finansach publicznych w zakresie restrukturyzacji zadłużenia samorządów; uchwalił ustawę o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości.

Na ostatnim posiedzeniu Sejmu VIII kadencji 16 października 2019 roku nieobsadzony był jeden mandat - zmarłego Jana Szyszki. Uchwalono wówczas 19 ustaw, w tym m.in. nowelizację Kodeksu rodzinnego i nowelizację ustawy o podatku akcyzowym.

Z kolei w IX kadencji Sejmu powtórzyła się sytuacja z listopada 2018 roku. Na posiedzeniu 19 listopada 2020 roku uchwalono bowiem kolejną ustawę okołobudżetową – na rok 2021. W trakcie głosowania nad nią nieobsadzony był mandat posła PiS Adama Lipińskiego.

Natomiast na 25. posiedzeniu Sejmu 20 stycznia 2021 roku rozpatrywano poprawki Senatu do ustawy budżetowej w sytuacji wygaszonego mandatu Jolanty Fedak. Osiem dni później prezydent Andrzej Duda podpisał ustawę budżetową, nie kwestionując trybu jej uchwalenia.

21 stycznia 2021 roku Sejm, przy wciąż nieobsadzonym mandacie po Jolancie Fedak, przegłosował ustawę o kolejnym w 2021 roku dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów – została bez zastrzeżeń podpisana przez prezydenta i weszła w życie.

I najświeższy przykład: 6 grudnia 2023 roku wygasł mandat Artura Sobonia - Anna Baluch objęła mandat po nim dopiero 19 grudnia 2023 roku. W tym czasie, gdy zaprzysiężonych posłów było 459, Sejm uchwalił nowelizację ustaw w celu wsparcia odbiorców energii elektrycznej, paliw gazowych i ciepła i ustawę o zmianie ustawy o doręczeniach elektronicznych. Obie zostały podpisane przez Andrzeja Dudę.

Mimo tak wielu przykładów uchwalania ustaw w sytuacji wygaszenia jednego bądź kilku mandatów poselskich prezydent Andrzej Duda ani razu nie zgłosił zastrzeżeń, że te ustawy zostały uchwalone w niekonstytucyjnym trybie.

Bo jak wyjaśnialiśmy w Konkret24, do uchwalania ustaw wystarcza zwykła większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. "Do skutecznego uchwalania ustaw, podejmowania uchwał i wypełniania innych kompetencji Sejm nie musi mieć obsadzonej konstytucyjnie przewidzianej liczby mandatów. Wynika to z natury każdego organu kolegialnego o większej liczbie członków i temu służy instytucja kworum - od której zależy ważność i skuteczność czynności. Wymóg obsadzenia zawsze wszystkich organów nadmiernie paraliżowałoby pracę tych gremiów. Zatem dopóki spełniony jest wymóg kworum przewidzianego dla danej sprawy, dopóty Sejm może działać" - wyjaśniał w Konkret24 dr Marcin Krzemiński, konstytucjonalista z Uniwersytetu Jagiellońskiego.