Horała: "wszystkie wskaźniki zadłużenia w budżecie, są jawne". Eksperci: nie są

Podczas dyskusji w programie "Kawa na ławę" w TVN24 11 czerwca prowadzący Konrad Piasecki zwrócił uwagę na kwestię przejrzystości finansów publicznych i zadłużenie Polski. "W tym tygodniu wyszła na jaw informacja, że Korea Południowa pożycza nam 76 miliardów złotych na zakup uzbrojenia, co powoduje, że..." - tu wtrącił się wiceminister funduszy i polityki regionalnej Marcin Horała z Prawa i Sprawiedliwości: "...że kupujemy uzbrojenie".

Na to prowadzący zareagował: "...że kupujemy uzbrojenie [to] świetnie, tylko trzeba to robić, tylko warto to robić po pierwsze przejrzyście, a po drugie mówić o tym otwarcie, a nie dowiadujemy się tego od dziennikarzy koreańskich". Wtedy wiceminister Horała zaoponował: "Ale przepraszam, wszystkie wskaźniki zadłużenia są w budżecie, są jawne".

Dalej tłumaczył: "Co więcej: poziom zadłużenia Polski łącznie, zagregowany, liczony przez Eurostat, z tymi wszystkimi - waszym zdaniem poukrywanymi, które po prostu są w innej kategorii, na przykład w Krajowym Funduszu Drogowym i tak dalej - i też są jawne i nieukryte". Wiceminister tłumaczył też, że poziom zadłużenia nie przekracza 50 proc. PKB i jest to jeden z najlepszych wyników wśród państw Unii Europejskiej.

Ostatnio często politycy PiS na spotkaniach wyborczych i w mediach chwalą się dobrym stanem finansów publicznych. Opozycja i ekonomiści odpowiadają na to, że rząd ukrywa prawdziwy obraz finansów i zadłużenia Polski. Jednak wiceminister Horała twierdzi, że "wszystkie wskaźniki zadłużenia są jawne". Kto więc ma rację?

Ekonomiści, z którymi konsultował się Konkret24, w pierwszej kolejności zwracają uwagę na podstawy formalne budżetu państwa. Ekonomista i prezes Instytutu Finansów Publicznych dr Sławomir Dudek wskazuje na art. 219 ust. 1 Konstytucji RP: "Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej" oraz na art. 109 ustawy o finansach publicznych: "Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym".

W uchwalonej przez Sejm 15 grudnia 2022 roku (opozycja była przeciw) ustawie budżetowej na 2023 rok zapisano, że dochody budżetowe wyniosą 604 543 808 000 zł, a wydatki 672 543 808 000 zł. Czyli deficyt budżetu państwa ma wynieść 68 mld zł. To podstawowy wskaźnik dotyczący zadłużenia. 

W nowelizacji budżetu, którą rząd przesłał do Sejmu 9 czerwca, dochody budżetu zmniejszono do 601 376 393 000 zł, a wydatki podniesiono do 693 376 393 000 zł - powiększając deficyt o 24 mld zł, do 92 mld zł.

To tyle, jeśli chodzi o treść samej ustawy. W załącznikach do niej są plany dochodów i wydatków poszczególnych ministerstw, instytucji centralnych, urzędów wojewódzkich, sądów itp., jak też jednostek pozabudżetowych (agencji wykonawczych, funduszy celowych itd.). Zobowiązania tych wszystkich instytucji (wyemitowanych papierów wartościowych; zaciągniętych kredytów i pożyczek czy przyjętych depozytów) zaliczane są do państwowego długu publicznego (PDP). Jego wysokości nie podaje się w ustawie budżetowej, tylko w jej uzasadnieniu. Lecz ono nie jest prawnie obowiązujące. Wysokość PDP publikuje co kwartał Ministerstwo Finansów - na koniec pierwszego kwartału 2023 roku PDP wyniósł 1 209 798 mln zł, co stanowiło 38 proc. produktu krajowego brutto (PKB).

Marcin Zieliński, główny ekonomista Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR), w komentarzu dla Konkret24 zwraca uwagę, że w ustawie budżetowej nie uwzględnia się wydatków kilkunastu funduszy obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK). Są to m.in. Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg, Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Te fundusze nie są zaliczane do sektora finansów publicznych, choć – jak podkreśla ekonomista FOR - realizują zadania publiczne, a obligacje emitowane przez BGK są gwarantowane przez Skarb Państwa.

"Wydatki realizowane przez fundusze w BGK nie są wpisywane do ustawy budżetowej, parlament nie ma nimi kontroli" – podkreśla Marcin Zieliński. Jak wyjaśnialiśmy w Konkret24, Polski Instytut Ekonomiczny (instytucja rządowa, nadzorowana przez premiera) oszacował, że "łącznie wydatki publiczne zrealizowane za pośrednictwem funduszy pozabudżetowych w 2022 r. sięgnęły 324 mld PLN" (pisownia oryginalna). Ekonomista FOR tłumaczy:

Artykuł 216 ust. 5 konstytucji stwierdza: "Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto". Marcin Zieliński dodaje, że - oprócz funduszy w BGK - także poprzez "stosowanie innych sztuczek rząd jest w stanie wykazać w budżecie państwa dowolny wynik, na co regularnie zwraca uwagę w swoich kontrolach NIK".

Formalnie więc - co przyznaje dr Dudek - poprzez brak w ustawie danych o wydatkach pozabudżetowych funduszy (on nazywa je "równoległym budżetem" lub "rajem wydatkowym premiera"), polski parlament "dostaje informację o fragmencie prawdziwego zadłużenia". By lepiej zobrazować tę kwestię, dr Dudek odwołuje się do sprawozdania rządu z wykonania ustawy budżetowej za 2022 roku. "Rząd formalnie w sprawozdaniu chwali się deficytem budżetu państwa w wysokości około 12 mld zł, podczas gdy na podstawie informacji śladowych, zdobytych od funduszy przy Banku Gospodarstwa Krajowego czy informacji o emisji obligacji można wyliczyć, że prawdziwy deficyt budżetu państwa to ponad 100 mld zł" - pisze w odpowiedzi dla Konkret24. To oznacza, "że parlament dostał do oceny 12 proc. prawdziwego deficytu budżetu państwa". "88 proc. to szara strefa budżetu, to kłamstwo budżetowe" – stwierdza prezes Instytutu Finansów Publicznych.

Czyli - wbrew twierdzeniom wiceministra Horały - nie wszystkie dane o długu "są w budżecie".

Wiceminister Horała nie do końca ma też rację, że wszystkie dane o długu są jawne. "Momentami czuję się jak ekonomista śledczy, ponieważ, aby zliczyć prawdziwy obraz finansów publicznych, trzeba szukać informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, w funduszach BGK, trzeba grzebać w danych Eurostatu, a od niedawna jeszcze trzeba szukać danych w Korei Południowej, bo tam minister Błaszczak najprawdopodobniej zadłużył Polskę walutach na ponad 80 mld zł" – pisze dr Sławomir Dudek.

Zarówno on, jak i Marcin Zieliński z FOR, zwracają uwagę, że dane o zadłużeniu Polski – obejmujące także wydatki tych pozabudżetowych funduszy - są raportowane do Komisji Europejskiej. Przy czym, jak pisze dr Dudek, są one bardzo ogólnie zagregowane i dowiadujemy się o nich z opóźnieniem. Przekazane do Brukseli informacje służą do obliczenia według metodologii unijnej długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (EDP). Jak wyjaśnialismy w Konkret24, jest to bardziej kompleksowa metoda obliczania długu, bo uwzględnia dodatkową korektę ustawowego państwowego długu publicznego właśnie o długi zaciągnięte przez niektóre podmioty sektora finansów publicznych niewymienione w polskiej ustawie o finansach publicznych. A nasza ustawa nie obejmuje m.in. obligacji emitowanych przez BGK czy Polski Fundusz Rozwoju (PFR). Czyli te zobowiązania nie są uwzględniane przy obliczaniu naszego ustawowego PDP, ale są uwzględniane przy obliczaniu EDP. Według Ministerstwa Finansów dług EDP na koniec pierwszego kwartału 2023 roku wyniósł 1 531 780,5 mln zł i stanowił 48,3 proc. PKB.

To o tym poziomie zadłużenia wspomniał wiceminister Horała, mówiąc, że jest liczony przez Eurostat. Jednak i tu dr Dudek zwraca uwagę na jedną rzecz: "To, że coś pojawia się w części opisowej ustawy budżetowej albo jest wysyłane do Eurostatu, albo można znaleźć na stronach internetowych nie zmienia faktu, że formalny budżet jest wadliwy, niekompletny, a wiele transakcji finansowych jest poza kontrolą parlamentu".

6 marca premier Mateusz Morawiecki poinformował, że w resorcie finansów powstanie projekt ustawy konsolidującej finanse publiczne. Głównym celem ma być likwidacja pozabudżetowych funduszy stworzonych w ostatnich latach, tych właśnie, których wydatki - zdaniem ekonomistów i NIK - fałszują poziom deficytu budżetowego i długu publicznego w Polsce.

W "Kawie na ławę" wiceminister Horała powiedział również, że "poziom długu publicznego (w Polsce - red.) jest poniżej 50 procent PKB, co stanowi jeden z najniższych tego rodzaju wskaźników w Unii Europejskiej." Według danych Eurostatu w 2022 roku dług publiczny Polski (general government gross debt) wynosił 49,1 proc. PKB. Nie był jednak "jednym z najniższych w Unii", bo niższy od Polski wskaźnik tego długu miało 10 państw unijnych (w sześciu dług publiczny był poniżej 40 proc. PKB).

14 czerwca na stronach Sejmu pojawiła się doroczna "Analiza wykonania budżetu państwa", jaką za rok 2022 przygotowała Najwyższa Izba Kontroli. Potwierdza ona opinie ekspertów Konkret24 w sprawie finansów państwowych, ustawy budżetowej i długu publicznego. W dokumencie czytamy: NIK "negatywnie ocenia kierunki zmian w systemie finansów publicznych, w wyniku których gospodarka finansowa państwa prowadzona jest w znacznej części poza budżetem państwa i z pominięciem rygorów właściwych dla tego budżetu. Ustawa budżetowa, w tym przede wszystkim budżet państwa, przestaje pełnić funkcję podstawowego aktu zarządzania finansami państwa".

Jak wylicza NIK: "na koniec 2022 r. wystąpiła rekordowa, wynosząca 302,6 mld zł, różnica pomiędzy długiem publicznym obliczanym według metodologii unijnej a ustalanym według zasad krajowych". Było to skutkiem wydatków realizowanych w ramach pozabudżetowych funduszy w Banku Gospodarstwa Krajowego.