Marcin Horała: co by się działo, jakby rząd od teraz oceniał praworządność samorządców? Ocenia od dawna

Marcin Horała, poseł PiS i wiceminister infrastruktury (odpowiada np. za budowę Centralnego Portu Komunikacyjnego) 8 grudnia napisał na Twitterze: "A teraz wyobraźmy sobie co by się działo, jakby rząd ogłosił, że od teraz będzie sobie oceniał praworządność działań wójtów, prezydentów, marszałków i wobec uznanych przez siebie za niepraworządnych będzie wstrzymywał wypłaty z dotacji, subwencji, udziałów w podatkach?".

Rząd ma rozmaite narzędzia prawne do wpływania na samorządy: premier może odwoływać wójtów, burmistrzów czy prezydentów, wojewodowie mają możliwość uchylania uchwał rad samorządów, minister spraw wewnętrznych i administracji poprzez podlegające mu regionalne izby obrachunkowe może kontrolować finanse samorządów. Tylko w tym roku wojewodowie – czyli przedstawiciele rządu – kilkanaście razy uchylali niezgodne z prawem, ich zdaniem, uchwały samorządów.

Post Marcina Horały polubiono na Twitterze ponad 2 tys. razy, podano go dalej ponad 400 razy. Pojawił się zapewne w kontekście dyskusji na temat sprzeciwu Polski i Węgier wobec propozycji wprowadzenia w Unii Europejskiej mechanizmu praworządności – czyli uzależnieniu przekazywania unijnych środków finansowych od przestrzegania zasad rządów prawa przez państwo członkowskie UE.

Na ten kontekst uwagę zwrócili niektórzy internauci, komentując wpis wiceministra. "W PiS jest to ocena uznaniowa, w normalnym kraju stosuje się przepisy prawa. Jeśli urzędnik jest niepraworządny, to idzie do więzienia. W państwie PiS prokuratur może wylecieć jeśli chce sprawdzić urzędnika PiS. Dlatego jedynym wyjściem dla UE jest kontrola funduszy" (pisownia oryginalna) – napisał autor konta Obywatel 39.

Marcin Horała zastanawia się, "co by się działo, jakby rząd ogłosił, że od teraz będzie sobie oceniał praworządność działań wójtów, prezydentów, marszałków" (podkreślenie red.). Słowa "od teraz" sugerują, że rząd wcześniej tego nie robił - co nie jest prawdą.

W dyskusji pod wpisem Horały sędzia Olimpia Barańska-Małuszek przypomniała o zapisach konstytucji: "art. 171 ust. 2 Konstytucji organami nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów, wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych". Po czym dopisała: "#praworzadność-Działanie zgodne z prawem i w ramach prawa. Rząd się tego boi?".

W ustępie 1 art. 171 konstytucji zapisano: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności".

Jak wyjaśnia w opinii dla Konkret24 dr Mateusz Radajewski z Wydziału Prawa Uniwersytetu SWPS we Wrocławiu, "z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że potencjalnie każda aktywność organów samorządu terytorialnego może podlegać weryfikacji z punktu widzenia legalności. Trzeba jednak pamiętać, że samorządy nie są jednostkami podporządkowanymi administracji rządowej, więc jej każde działanie nadzorcze musi mieć precyzyjną podstawę ustawową. To tak naprawdę ustawy określają, jaki jest realny zakres nadzoru nad samorządem" - podkreśla ekspert.

Podobnie uważa prof. Anna Rakowska-Trela, konstytucjonalistka z Uniwersytetu Łódzkiego. "Tak, każda decyzja, każdy akt samorządu może być oceniany z punktu widzenia legalności - czy to przez organy nadzoru, czy też np. na drodze sądowej, choćby z inicjatywy mieszkańców składających skargi. Oczywiście, z drugiej strony także działania nadzorcze muszą być legalne, a więc podejmowane na podstawie prawnej i w granicach prawa" - napisała w opinii dla Konkret24.

Rozwinięcie konstytucyjnego przepisu znajduje się w ustawach: o samorządzie gminnym z 1992 roku; samorządzie powiatowym i samorządzie województwa z 1998 roku; o regionalnych izbach obrachunkowych z 1992 roku. Tak więc od przeszło ćwierć wieku rząd może oceniać legalność działania samorządowców.

Najczęściej stosowanym środkiem nadzoru nad samorządami jest uchylanie uchwał organów samorządowych. Zgodnie z ustawami wójt, burmistrz, prezydent miasta i marszałek województwa od podjęcia uchwał przez rady gmin, powiatów czy sejmików mają 7 dni na przedstawienie ich wojewodom do zatwierdzenia.I to wojewoda orzeka, czy uchwała samorządu jest ważna.

Z wyszukiwania za pomocą przeglądarki internetowej wynika, że tylko w tym roku wojewodowie unieważnili co najmniej 13 uchwał rad gmin i miast. I tak np. wojewoda mazowiecki 24 lutego unieważnił uchwałę krajobrazową rady Warszawy, która zakazuje wielkich banerów reklamowych w centrum miasta czy ujednolica wygląd szyldów – bo nie spełniała wymogów poprawnej legislacji.

Z kolei 5 października wojewoda śląski unieważnił uchwałę rady gminy Radziechowy-Wieprz, która w lipcu uchwaliła Samorządową Kartę Praw Rodzin przygotowaną przez prawicową organizację Ordo Iuris. W tym dokumencie są zapisy dotyczące "ochrony rodziny, małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny, rodzicielstwa i macierzyństwa, prawa do ochrony życia rodzinnego, prawa rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami oraz prawa dziecka do ochrony przed demoralizacją". Wojewoda stwierdził nieważność uchwały, bo jego prawnicy byli zdania, że podjęto ją niezgodnie z procedurą.

Ostrzejsze środki nadzorcze ma premier, bo może odwołać wójta czy burmistrza – na wniosek wojewody – ale w udowodnionym przypadku uporczywego naruszania konstytucji i ustaw. Z tego przepisu we wrześniu 2017 roku skorzystała premier Beata Szydło, odwołując burmistrza Rewala za to, że "dopuścił się powtarzającego się naruszania ustaw o samorządzie gminnym, ustawy o finansach publicznych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych".

Premier - na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji - w przypadku "nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych" może ustanowić zarząd komisaryczny (nawet do dwóch lat, ale nie dłużej niż do wyboru zarządu nowej kadencji). Tak było np. w przypadku gminy Ostrowice, gdzie w 2016 roku premier Szydło ustanowiła na dwa lata zarząd komisaryczny, zawieszając wójta i radę gminy Ostrowice – za zadłużenie gminy do niemal 47 mln zł.

Kolejnym prawnym straszakiem wobec samorządów jest możliwość rozwiązania rad gmin, powiatów czy sejmików, gdy "dochodzi do powtarzającego się naruszenia przepisów konstytucji lub ustaw". Taką decyzję może podjąć tylko Sejm i tylko na wniosek premiera.

Tego środka dotychczas nie zastosowano, choć w 2016 roku wzywała do tego ówczesna posłanka PiS, a obecnie sędzia Trybunału Konstytucyjnego, Krystyna Pawłowicz. Chodziło wtedy o rady niektórych miast, w tym Warszawy i Łodzi, które w swoich uchwałach stwierdzały, że będą się kierować także tymi orzeczeniami TK, których rząd nie opublikował w dziennikach urzędowych.

"PO-wskie zbuntowane rady naśladujące zbuntowany TK narażają się na przewidziane konstytucją sankcje. (...) Oczekuję, że Sejm i prezes Rady Ministrów podejmą zdecydowane działania dla zatrzymania anarchii państwa dokonywanej przez niepogodzoną z przegraną w wyborach PO i jej sojuszników" - napisała Krystyna Pawłowicz na swoim Facebooku.

Konstytucja w art. 165 gwarantuje samorządom samodzielność w działaniach. Ale, jak zauważa dr. Radajewski, ta samodzielność "ma charakter względny, bo jest ograniczana mechanizmami przewidzianymi w samej Konstytucji lub w ustawach". "Bardzo ważne jest jednak to, że samodzielność samorządów jest chroniona sądownie, to znaczy, że sprzeczne z prawem akty nadzoru mogą być zaskarżane do sądów administracyjnych" – podkreśla konstytucjonalista.

I tak np. rybniccy radni zdecydowali 25 czerwca 2020 roku o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji wojewody śląskiego, która unieważniła ich uchwałę mającą zablokować potencjalną budowę w tym mieście kopalni eksploatującej złoże węgla Paruszowiec.

Samorządy, jak dodaje dr Radajewski, teoretycznie mają też możliwość obrony przed niekorzystnymi dla siebie zmianami legislacyjnymi, gdyż są uprawnione do składania wniosków do TK o stwierdzenie niekonstytucyjności regulacji prawnych związanych z ich funkcjonowaniem.

27 grudnia 2017 roku Rada Miejska w Łomży zaskarżyła do TK przepisy ustawy o ochronie środowiska w zakresie opłat za składowanie odpadów bez zezwolenia. Sędziowie TK, którym przewodniczyła Krystyna Pawłowicz, orzekli 10 września 2020 roku, że przepisy te są zgodne z konstytucją.

Jak z kolei zauważa prof. Rakowska-Trela, nadzór nad legalnością działania samorządów ogranicza ich samodzielność. "Zawsze na jednej szali wagi należy położyć samodzielność, na drugiej konieczność zachowania legalności i nadzór. Nadzór nie może przeważyć w tym sensie, że można po jego instrumenty sięgnąć tylko wówczas, gdy dochodzi do naruszenia zasad legalności w działaniach samorządu. Z drugiej strony, samorząd nie może powoływać się na swoją samodzielność w celu usprawiedliwienia naruszenia prawa" - podkreśla prof. Rakowska-Trela.

Czy - jak napisał Marcin Horała - wobec samorządów "uznanych przez siebie za niepraworządne" rząd może wstrzymywać wypłaty z dotacji, subwencji, udziałów w podatkach?

Doktor Radajewski tłumaczy: "Działania nadzorcze opisane w ustawach samorządowych mają charakter głównie korygujący - pozwalają na stwierdzanie nieważności aktów sprzecznych z prawem lub - ale tylko w wyjątkowych wypadkach - na zawieszanie organów łamiących prawo. Nie ma więc mowy o finansowym 'karaniu' samorządów w ramach nadzoru".

Rząd ma więc różne prawne możliwości wpływania na samorządy, nie ma jednak przepisów pozwalających na "karanie" - używając określenia Krystyny Pawłowicz - "zbuntowanych" samorządów. Ale rząd może sięgnąć po inne metody. Metodą kija jest np. ograniczanie subwencji na zadania zlecone samorządom. Opisywaliśmy w czerwcu w Konkret24 różnice pomiędzy środkami, jakie otrzymują samorządy z budżetu a rzeczywistymi wydatkami na choćby edukację.

"Wstrzymywanie wypłaty z dotacji, subwencji, udziałów w podatkach - to nie są instrumenty nadzoru, a są to niedopuszczalne pogróżki, zastraszanie i przemoc. Gdyby tak się stało, mogłoby to zostać uznane za nadużycie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków" - stwierdza prof. Rakowska-Trela. I dodaje, odnosząc się do posta wiceministra Horały: "Takie stwierdzenia z ust ministra ą niedopuszczalne, bo sugerują nierówność traktowania samorządów: wobec tych, które lubimy, przymkniemy oko, tym, których nie lubimy - nie odpuścimy".

Obecnie głośno jest o sprzeciwie samorządowców wobec ograniczania wpływów podatkowych. Na przykład uchwalone w 2019 roku obniżenie PIT z 18 do 17 proc. i zerowy PIT dla osób poniżej 26 roku życia ma uszczuplić dochody samorządów - według wyliczeń Unii Metropolii Polskich - o ok. 4,6 mld zł w tym roku.

Samorządowcy przegrali też z większością sejmową PiS batalię o zmiany w zryczałtowanym podatku PIT. Ich zdaniem ustawa z 28 listopada 2020 roku o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz niektórych innych ustaw pozbawia samorządy dochodów z PIT w wysokości ok. 1,5 mld zł rocznie. Na znak protestu w niektórych miastach 1 grudnia na kilka godzin zgasły światła.

Autor: Piotr Jaźwiński / Źródło: Konkret24; zdjęcie: Radek Pietruszka/PAP