"Misje obserwacyjne przy wyborach to coś normalnego"? Tak, jeśli są powody

We wtorek 11 lipca Parlament Europejski przyjął rezolucję, w której skrytykował powołanie w Polsce komisji weryfikacyjnej do spraw wpływów rosyjskich, nazywanej "lex Tusk", oraz nowelizację polskiego Kodeksu wyborczego. Zaapelował też do Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) o zorganizowanie "pełnowymiarowej misji obserwacyjnej wyborów na nadchodzące wybory parlamentarne w Polsce". Za przyjęciem rezolucji byli europosłowie Platformy Obywatelskiej, Polski 2050 i Lewicy. Eurodeputowani PSL nie wzięli udziału w głosowaniu, a europosłowie PiS byli przeciwko.

Już w trakcie debaty nad rezolucją, a także po jej przyjęciu, politycy PiS krytykowali europosłów za ich decyzję. "Parlament Europejski, domagając się misji obserwacyjnej OBWE w Polsce, rozpoczął nowy etap w pisaniu czarnej legendy o naszym kraju. Organizacja skupiająca takie kraje jak Kazachstan, Turkmenistan, Tadżykistan czy Uzbekistan będzie nadzorować demokratyczne procesy w Polsce. Tego nie wymyśliłby nawet Monty Python, ale jak widać w Parlamencie Europejskim nie ma granic absurdu, których nie można przekroczyć" - mówiła po głosowaniu Izabela Kloc, europosłanka PiS, w rozmowie z PAP.

Poseł PiS Radosław Fogiel w "Rozmowie Piaseckiego" na antenie TVN24 zarzucał autorom rezolucji, że "w większości nie mają zielonego pojęcia, jak wygląda sytuacja w Polsce" i "nie wiedzą, że są wpuszczani w maliny przez naszych kolegów z opozycji". "Parlament Europejski jest ciałem politycznym i w związku z tym wydaje z siebie oświadczenia polityczne. My nie jesteśmy w żaden sposób nimi związani" - twierdził dzień po głosowaniu w europarlamencie.

Poseł opozycji, Michał Gramatyka z Polski 2050, 12 lipca na antenie Polskiego Radia 24 przekonywał jednak, że "misje obserwacyjne przy wyborach to jest coś normalnego w nowoczesnych systemach". "Przecież polskie posłanki i polscy posłowie jeżdżą na misje obserwacyjne wyborów na przykład do Mołdawii albo do innych krajów Unii Europejskiej i spoza Unii Europejskiej. Oni też tam coś robią, prawda? Obserwują proces wyborczy. No to dlaczego inne reguły miałyby dotyczyć Polski?" - pytał.

Narrację o tym, że misja obserwacyjna przy wyborach "to coś normalnego", przejęli w następnych dniach także politycy PiS. Przestali twierdzić, że Parlament Europejski "nie ma granic absurdu, których nie można przekroczyć" i "wydaje z siebie oświadczenia polityczne", a zaczęli mówić, tak jak 16 lipca minister z kancelarii premiera Łukasz Schreiber w Polsat News, że "co do samej misji OBWE, w tym to nie ma nic jakby strasznego, dziwnego ani czegoś, co nas powinno niepokoić. Przypominam, że przy ostatnich wyborach w Stanach Zjednoczonych też była misja OBWE, nawet Polka stała na jej czele. To nie ma żadnego znaczenia, my nie mamy nic do ukrycia".

Wtórowała mu tego samego dnia posłanka PiS Mirosława Stachowiak-Różecka, która w "Kawie na ławie" w TVN24 stwierdziła, że "nie ma żadnego problemu z tym, że przyjedzie tutaj prawda jakaś reprezentacja i będzie badać rzetelność naszych wyborów. My nie mamy się czego wstydzić. (...) Chce OBWE przyjechać sprawdzać wybory - lepiej dla wyborów, lepiej dla Polaków, będą pewniejsi, że wszystko z tym w porządku. Nie mamy z tym problemu".

Nawet sam Radosław Fogiel, który dzień po przyjęciu rezolucji mówił, że Polska nie jest w żaden sposób związana "oświadczeniami politycznymi" Parlamentu Europejskiego, 16 lipca w rozmowie z PAP stwierdził, że "w samej idei obserwacji wyborów nie ma nic złego. Wprost przeciwnie, im więcej otwartości, przejrzystości w procesie wyborczym, tym lepiej dla demokracji. Dość powiedzieć, że OBWE, w tym również Zgromadzenie Parlamentarne OBWE, gdzie mam zaszczyt być członkiem polskiej delegacji, bardzo często obserwuje wybory w różnych krajach. Obserwowaliśmy je również jesienią zeszłego roku w Stanach Zjednoczonych, co dowodzi, że w bardzo wielu krajach te misje są prowadzone i nie ma w tym nic nadzwyczajnego".

Sprawdziliśmy więc, jak wygląda proces decydowania o wysłaniu misji obserwacyjnej wyborów i czy rzeczywiście "nie ma w tym nic jakby strasznego, dziwnego ani czegoś, co nas powinno niepokoić".

Najważniejszą organizacją odpowiedzialną za międzynarodową obserwację wyborów jest wspomniana w rezolucji europarlamentu Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. To ona może wysyłać misje obserwacyjne do krajów Unii Europejskiej. Sama Unia również wysyła swoje misje, ale tylko do państw, w których nie działa OBWE. To dlatego europosłowie zwrócili się właśnie do tej organizacji z apelem o wysłanie pełnowymiarowej misji do Polski. Poza OBWE i Unią misje obserwacyjne mogą wysyłać także np. parlamenty poszczególnych krajów lub organizacje pozarządowe, takie jak amerykańskie National Democratic Institute (NDI) lub International Republican Institute (IRI). Te dwie organizacje często organizują wspólne misje obserwowania wyborów na świecie.

W kalendarzu na stronie OBWE zapisano, że w 2022 roku w krajach członkowskich organizacji odbyło się 19 różnych wyborów. Misje obserwacyjne zostały wysłane do sześciu z nich: dwie do krajów UE (Bułgarii i Węgier) oraz cztery do krajów spoza UE (Bośni i Hercegowiny, Kazachstanu, Serbii i Stanów Zjednoczonych).

Wysłanie sześciu misji obserwacyjnych w 2022 roku nie oznacza jednak, że reszta wyborów nie zainteresowała OBWE. Wręcz przeciwnie: do 18 z 19 krajów wysłano wcześniej tzw. misję oceny potrzeb (ang. needs assessment mission). To początkowy etap decydujący o wysłaniu przyszłej misji obserwacyjnej: członkowie takiej misji, najczęściej pracownicy Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka w Warszawie (ODIHR), przyjeżdżają do danego kraju kilka miesięcy przed wyborami i spotykają się z przedstawicielami różnych instytucji, m.in. politykami, dziennikarzami lub członkami organizacji pozarządowych. Na tej podstawie oceniają m.in. zaufanie publiczne do procesu wyborczego, pluralizm polityczny, przejrzystość procesu wyborczego, pluralizm środowiska medialnego czy poszanowanie podstawowych wolności wyborczych.

Członkowie misji oceny potrzeb na podstawie tych kryteriów decydują następnie o wysłaniu jednego z trzech rodzajów misji obserwacyjnych organizowanych przez OBWE. Są to: misja obserwacyjna ("pełnoskalowa", jak nazwał ją Parlament Europejski, z ang. election observation mission), ograniczona misja obserwacyjna (ang. limited election observation mission) i misja oceny wyborów (ang. election assessment mission).

"Pełnoskalową" misję obserwacyjną wysyła się, jeśli członkowie wcześniejszej misji oceny potrzeb stwierdzą, że zaufanie do administracji wyborczej i samego przebiegu wyborów jest ograniczone, czyli mają zastrzeżenia do niektórych elementów krajobrazu wyborczego. Jak tłumaczy OBWE, członkowie takiej misji wysłani do kraju na sześć-osiem miesięcy przed wyborami "śledzą wszystkie kluczowe aspekty procesu wyborczego", m.in. rejestrację kandydatów i wyborców, kampanię wyborczą, rolę mediów (w tym kompleksowy monitoring mediów), a w dniu wyborów sam proces głosowania, liczenia głosów, ogłaszania wyników, a także powyborcze skargi i odwołania.

Ograniczona misja obserwacyjna jest wysyłana tam, gdzie członkowie misji oceny potrzeb stwierdzili, że "poważne i powszechne problemy w dniu wyborów na poziomie lokali wyborczych są mało prawdopodobne, ale obserwacja całego długoterminowego procesu jest konieczna". W tym celu do stolicy kraju wysyła się główny zespół analityków, a mniejsze zespoły obserwatorów, tzw. zespoły długoterminowe, udają się do poszczególnych regionów i tam m.in. monitorują media pod kątem relacjonowania kampanii wyborczej. W tej misji mniejszy nacisk kładziony jest na obserwację samego dnia wyborów, np. pracy komisji wyborczych, a większy na długoterminowe otoczenie wyborów, czyli np. wcześniejsze zmiany prawa wyborczego lub relacje mediów.

Jeszcze niższym poziomem jest misja oceny wyborów. Jest ona wysyłana przez OBWE wtedy, kiedy na wcześniejszym etapie oceniono, że całościowy przebieg wyborów budzi zaufanie, ale są konkretne elementy, które należy obserwować. Mogą to być np. ramy prawne dotyczące wyborów, środowisko medialne, prawa mniejszości, finansowanie kampanii, wykorzystanie nowych technologii w procesach głosowania i liczenia głosów lub rozstrzyganie sporów wyborczych. Taka misja jest mniej liczna, w jej składzie nie ma deputowanych do ZP OBWE i ZP RE, trwa krócej, a w raporcie końcowym skupia się wyłącznie na opisaniu wniosków z obserwacji konkretnych elementów, nie zaś całego procesu wyborczego.

To rozróżnienie jest szczególnie istotne w związku z rezolucją Parlamentu Europejskiego, który zaapelował o "pełnoskalową" misję obserwacyjną w Polsce. Mianowicie misja oceny potrzeb (ang. needs assessment mission) gościła już w Polsce w maju tego roku i oceniła, że podczas nadchodzących wyborów konieczne będzie wysłanie do Polski ograniczonej misji obserwacyjnej (ang. limited election observation mission). Oznacza to, że pracownicy ODIHR mieli zastrzeżenia do sytuacji przedwyborczej w Polsce, ale dotyczące ogólnego krajobrazu przedwyborczego, a nie potencjalnych nieprawidłowości w dniu wyborów.

Swoje zastrzeżenia wymienili w raporcie: "Odnotowano ogólne zaufanie do postępowania administracji wyborczej, chociaż rozmówcy zgłosili obawy związane z wdrażaniem ostatnich zmian w prawie wyborczym, w szczególności centralizacji rejestru wyborców na krótko przed wyborami. (...) Zwrócono również uwagę na relacje medialne z wyborów, skuteczność nadzoru nad finansowaniem kampanii wyborczej, możliwe nadużycia zasobów państwowych, w tym na szczeblu lokalnym, oraz rolę sądownictwa w rozstrzyganiu spraw wyborczych jako obszary budzące szczególne obawy".

Nie do końca prawdą jest więc, że "misje obserwacyjne przy wyborach to coś normalnego", "są prowadzone w bardzo wielu krajach" i "nie ma w tym nic nadzwyczajnego". Żeby OBWE wysłało misję obserwacyjną, "pełnoskalową" czy ograniczoną, wysłannicy organizacji do danego kraju muszą mieć zastrzeżenia do sytuacji przedwyborczej, a od ich ilości i powagi zależy typ wysyłanej misji.

Wystarczy powiedzieć, że w 2022 roku w większości przypadków OBWE wysłało tylko misję oceny wyborów, czyli najniższy format misji, w której ocenia się tylko pojedyncze elementy krajobrazu wyborczego. Ten typ misji wysyłano w większości do krajów unijnych: Łotwy, Francji, Słowenii i Włoch. Obserwatorów nie wysłano na wybory w Austrii, Holandii i Turkmenistanie (problemy logistyczne). Wspominana przez polityków PiS misja obserwacyjna na wybory w trakcie trwania kadencji (ang. midterms) w Stanach Zjednoczonych miała natomiast charakter ograniczony, a więc taki, jaki rekomenduje się obecnie na tegoroczne wybory w Polsce.

Podobnie w 2023 roku: na 18 wyborów w krajach OBWE organizacja wysłała "pełnoskalowe" misje obserwacyjne tylko do sześciu państw: Albanii, Bułgarii, Czarnogóry (prezydenckie i parlamentarne), Kazachstanu, Turcji i Uzbekistanu.

Posłanka Koalicji Obywatelskiej Agnieszka Pomaska, która wielokrotnie wyjeżdżała na misje obserwacyjne wyborów, w rozmowie z Konkret24 tłumaczy, że "ta obserwacja jest nie tylko po to, żeby obserwować dzień wyborów, ale po to, żeby posłowie ze wszystkich krajów OBWE zapoznali się w ogóle z sytuacją w Polsce. Temu służą zawsze trzy dni briefingów". - Więc ja się dziwię reakcji na tę rezolucję Parlamentu Europejskiego, ponieważ to zawsze kraj, który ma coś do ukrycia, boi się obserwacji wyborów. Generalnie moje doświadczenie jest takie, że kraje organizujące wybory starają się pokazać, że u nich jest wszystko okej, poza Węgrami. Na Węgrzech czuło się taką atmosferę, że nie wszyscy chcieli przyjść na te briefingi, nie chcieli być odsłuchiwani. Tam na przykład partia Fidesz czy telewizja publiczna nie pojawiła się na briefingach - wspomina.

W misjach OBWE udział biorą m.in. posłowie, a konkretnie parlamentarzyści delegowani do Zgromadzenia Parlamentarnego OBWE lub Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy. W Polsce do ZP OBWE delegowanych jest 8 parlamentarzystów (6 posłów i 2 senatorów), a do ZP RE 12 parlamentarzystów (9 posłów i 3 senatorów). Na misje organizowane przez Parlament Europejski mogą natomiast wyjeżdżać europosłowie, a jeden z nich musi pełnić funkcję głównego obserwatora (ang. chief observer).

To właśnie ci polscy posłowie i senatorowie mogą wyjeżdżać na misje obserwacyjne. Jak mówił Michał Gramatyka, jeżdżą oni "na przykład do Mołdawii albo do innych krajów Unii Europejskiej i spoza Unii Europejskiej". To prawda. W 2022 roku OBWE wysłała sześć misji obserwacyjnych i we wszystkich brali udział polscy posłowie.

Na przykład wybory parlamentarne na Węgrzech w kwietniu 2022 obserwowała cała ósemka polskich parlamentarzystów z ZP OBWE: Rafał Adamczyk (Lewica), Barbara Bartuś (PiS), Grzegorz Bierecki (senator, PiS), Robert Dowhan (senator, KO), Joanna Lichocka (PiS), Agnieszka Pomaska (KO), Dariusz Rosati (KO) i Dariusz Stefaniuk (PiS).

Nawet na wyborach w Bułgarii polski parlament miał swoją przedstawicielkę mimo tego, że delegacja OBWE w tym samym czasie obserwowała wybory w Bośni i Hercegowinie. Z misją Rady Europy do Bułgarii pojechała mianowicie Mirosława Nykiel (KO).

W misjach obserwacyjnych w 2022 roku brali udział także z ramienia OBWE Agnieszka Soin (PiS), Radosław Fogiel (PiS), Kazimierz Kleina (senator, KO), Piotr Polak (PiS) i Jacek Włosowicz (senator, PiS), a z ramienia Rady Europy Aleksander Pociej (senator, KO) i Andrzej Szejna (Lewica).

Michał Gramatyka nie bez powodu wspomniał także Mołdawię, ponieważ na organizowane tam w 2021 roku przedterminowe wybory parlamentarne polski Sejm wysłał własną misję obserwacyjną. Dlatego poza polskimi delegatami do OBWE i RE (A. Pomaska, B. Bartuś, R. Fogiel, R. Kwiatkowski, J. Lichocka, K. Truskolaski) do Mołdawii pojechało również ośmiu posłów: Witold Czarnecki (PiS), Przemysław Drabek (PiS), Konrad Frysztak (KO), Tomasz Głogowski (KO), Wojciech Kossakowski (PiS), Andrzej Szlachta (PiS), Jan Szopiński (Lewica) i Piotr Zgorzelski (PSL-Koalicja Polska).

O tym, na czym polega praca parlamentarzystów podczas misji obserwacyjnych, mówi Agnieszka Pomaska, wiceprzewodnicząca delegacji do ZP OBWE. - Najpierw są trzy dni briefingów, czyli wysłuchań polityków różnych opcji czy przedstawicieli mediów. Potem jest obserwacja w dniu wyborów, zaczynająca się w momencie otwarcia lokali wyborczych. Wtedy wypełniamy szczegółowe ankiety z otwarcia lokali wyborczych i potem w ciągu dnia odwiedzamy od kilku do kilkunastu lokali wyborczych i też za każdym razem wypełniamy tam taką ankietę dotyczącą weryfikacji wyborców, tajności głosowania i tego, czy wszystko było przejrzyste. Na koniec są jeszcze ankiety z zamknięcia lokali. I naszym obowiązkiem jest zdanie tych ankiet - tłumaczy posłanka. - Następnego dnia po wyborach organizowana jest wstępna konferencja i przedstawia się wstępne konkluzje z tej obserwacji. Czyli na przykład informuje się o incydentach, czy o możliwych nieprawidłowościach. Potem wydawany jest raport końcowy, ale jego sporządzenie trwa jakiś czas, ponieważ w nim dodaje się również oceny od długoterminowych obserwatorów, którzy byli w kraju już przed wyborami - dodaje.