Rząd wprowadził kolejne ograniczenia, które są przewidziane w ustawie o stanie klęski żywiołowej - ale samego stanu nadzwyczajnego wciąż nie wprowadził. Prawnicy analizują dla Konkret24, które restrykcje spełniają warunki stanu klęski żywiołowej, a które już nawet poza nie wykraczają, naruszając konstytucję.
Wprowadzenie przez rząd w drugiej połowie października nowych restrykcji mających pomóc w walce z pandemią skłoniło niektórych prawników do komentarzy, że mamy do czynienia z pozakonstytucyjnym stanem nadzwyczajnym. Z porównania tych restrykcji oraz przepisów ustawy o stanie klęski żywiołowej wynika, że większość obostrzeń mieści się w zakresie ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela opisanych w rozdziale 3 ustawy.
Zdaniem prawników niektóre ograniczenia epidemiczne idą nawet dalej niż te przewidziane podczas stanu klęski żywiołowej (to jeden ze stanów nadzwyczajnych, oprócz stanu wyjątkowego i stanu wojennego).
Déjà vu
"Kolejna wersja pozakonstytucyjnego stanu nadzwyczajnego, który wymyśla rząd. Cała PL objęta strefą czerwoną oznacza konieczność wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Nie ciągłego uciekania od odpowiedzialności za popełnione błędy. Nie da rady mieć ciastka i zjeść ciastka" – napisała 15 października na Twitterze Eliza Rutynowska, prawniczka Forum Obywatelskiego Rozwoju.
Była to reakcja na zapowiedzi prasowe, że rząd ma zamiar ogłosić w całym kraju restrykcje przewidziane dla czerwonej strefy zakażeń. Okazało się jednak, że powiększono o 100 liczbą powiatów, w których ta strefa obowiązuje.
Post Rutynowskiej to nawiązanie do dyskusji o zasadności wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, jaka toczyła się wiosną, gdy rząd kolejnymi ustawami i rozporządzeniami wprowadzał ograniczenia w funkcjonowaniu państwa. Opozycja i prawnicy mówili wówczas o "zakamuflowanym stanie nadzwyczajnym".
Opisywaliśmy tę dyskusję w Konkret24 w marcu. "Z każdym dniem wprowadzane są do porządku prawnego coraz dalej idące ograniczenia w prawach i wolnościach obywatelskich wskazujące na to, że sytuacja się pogarsza i coraz bardziej zbliżamy się do tej, która uzasadnia wprowadzenie stanu klęski żywiołowej" – stwierdził wtedy w analizie dla Konkret24 dr Piotr Kładoczny z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.
Potem temat zasadności wprowadzenia stanu klęski żywiołowej wracał co jakiś czas. Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar w opinii z 4 czerwca dla premiera Mateusza Morawieckiego napisał: "prawa obywateli w czasie epidemii są naruszane, bo ograniczenia, nakazy lub zakazy są wprowadzane rozporządzeniami władz, a nie ustawami - jak przewiduje Konstytucja. Choć większość zakazów, nakazów i ograniczeń była merytorycznie uzasadniona, to nieudolność legislacyjna w ich wprowadzaniu doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów ochrony praw człowieka".
Mamy ograniczenia przewidziane ustawą o stanie klęski żywiołowej
Według danych ministerstwa zdrowia od początku pandemii do 19 października koronawirusa potwierdzono u 183 248 osób, spośród których 3614 zmarło; 304 567 osób przebywa w kwarantannie.
Ustawa z 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej stwierdza, że "stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych" - a katastrofą naturalną jest także "masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi". W rozdziale 3 ustawy o stanie klęski żywiołowej opisano zakres i zasady wprowadzania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. W art. 21 wymieniono 19 rodzajów ograniczeń, które mogą (ale nie muszą) być wprowadzone. Decyduje o tym rząd, wydając rozporządzenie o stanie klęski.
Jak sprawdziliśmy, z tych 19 rodzajów ograniczeń obecnie obowiązuje 9 polegających na:
nakazie lub zakazie prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju (np. zakaz działalności klubów fitness w strefie czerwonej);
nakazaniu pracodawcy oddelegowania pracowników do dyspozycji organu kierującego działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia (np. wezwania lekarzy do pracy);
całkowitej lub częściowej reglamentacji zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły (zakaz wywozu leków i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia bez zgody GIF);
obowiązku poddania się badaniom lekarskim, leczeniu, szczepieniom ochronnym oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów, niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych oraz skutków skażeń chemicznych i promieniotwórczych;
obowiązku poddania się kwarantannie;
zakazie organizowania lub przeprowadzania imprez masowych;
nakazie lub zakazie określonego sposobu przemieszczania się (np. zachowanie 1,5 m odległości);
wykorzystaniu, bez zgody właściciela lub innej osoby uprawnionej, nieruchomości i rzeczy ruchomych (np. w przypadku konieczności dostępu do tzw. infrastruktury krytycznej);
ograniczeniu lub odstąpieniu od określonych zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże niepowodującym bezpośredniego narażenia życia lub zdrowia pracownika (ograniczenie kursów i szkoleń bhp).
Restrykcje wykraczają poza przepisy o stanie epidemii
Jak zauważa w opinii dla Konktret24 dr Mateusz Radajewski z Wydziału Prawa Uniwersytetu SWPS we Wrocławiu, niektóre z restrykcji "zostały jednak wprowadzone, mimo iż w stanie epidemii jest to niedozwolone. Przykładowo, generalny obowiązek zakrywania ust i nosa w obecnym stanie prawnym mógłby zostać wprowadzony wyłącznie na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy o stanie klęski żywiołowej" – podkreśla dr Radajewski.
Ograniczenia (…) mogą polegać na: 5) obowiązku poddania się badaniom lekarskim, leczeniu, szczepieniom ochronnym oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych oraz skutków skażeń chemicznych i promieniotwórczych. art. 21 ust.1. pkt. 5 ustawy o stanie klęski żywiołowej
"W stanie epidemii jest to natomiast dozwolone tylko w stosunku do osób chorych i podejrzanych o zachorowanie" – przypomina dr Radajewski. Mówi o tym art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym rząd w stanie epidemii w rozporządzeniu określa "obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie".
Z kolei dr Mikołaj Małecki z Wydziału Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego wymienia brak podstaw prawnych dla zakazu wybranych działalności gospodarczych. "Całkowite zamknięcie branży fitness będzie oczywiście sprzeczne z Konstytucją. Nawet w stanie klęski żywiołowej można tylko OGRANICZYĆ, a nie usunąć wolność działalności gospodarczej (art.233 ust.3): dystans, limity osób itp. Bez stanu nadzwyczajnego to już jawne bezprawie" - napisał na Twitterze.
Działalność gospodarczą można ograniczyć, ale nie zakazać - i to tylko ustawą
Całkowity zakaz działalności nie tylko klubów fitness, ale także wesołych miasteczek, organizowania targów, konferencji wprowadzono w czerwonej strefie rozporządzeniem rządu z 9 października. Tymczasem art. 22 konstytucji stanowi:
Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. art. 22 Konstytucji RP
Zaś z art. 233 konstytucji wynika, że zakazać działalności gospodarczej można jedynie w stanie wojennym i wyjątkowym, zaś w stanie klęski żywiołowej "wolność gospodarczą można ograniczyć" – ale na podstawie ustawy, a nie aktu wykonawczego jakim jest rozporządzenie.
Z kolei w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest przepis, że rząd w czasie stanu epidemii może wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców" (art. 46b).
Już wcześniej w swojej opinii Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył: "Upoważnienie z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Ministrowi Zdrowia i Radzie Ministrów na ustanowienie w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy oraz ograniczenia określonej działalności przedsiębiorstw". Zdaniem RPO "jednak oba te upoważnienia ustawowe pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej - nie pozwalają zaś na przyjęcie zastosowanego w rozporządzeniach ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie".
Stan klęski żywiołowej a ustawa o wyrównywaniu strat majątkowych
W tym kontekście powraca pytanie: dlaczego rząd nie chce ogłosić stanu klęski żywiołowej?
5 kwietnia Szymon Jadczak w tekście pt. "Gowin - nie starczy pieniędzy na stan klęski żywiołowej" opublikowanym w Tvn24.pl pisał, jak to ówczesny wicepremier podczas telekonferencji z przedstawicielami Związku Miast Polskich miał powiedzieć: "Przy stanie klęski żywiołowej państwo ma pieniądze na góra trzy miesiące". Chodziło m.in. o kwestię odszkodowań.
Mecenas Eliza Rutynowska pytana, czy nieogłaszanie stanu klęski żywiołowej może się wiązać z obawą roszczeń odszkodowawczych, odpowiada: "W istocie samej, wszystko na to wskazuje". Jak przypomina, wprowadzenie stanu klęski żywiołowej wiąże się z uruchomieniem mechanizmów przewidzianych w ustawie o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.
"Opisany w niej mechanizm opiera się na założeniu wynikającym z art. 77 konstytucji, który zakłada, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Co więcej: zgodnie z ust. 2 nie można nikomu ustawowo zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw" - podkreśla mec. Rutynowska.
W ustawie o odszkodowaniach napisano, że odszkodowanie obejmuje wyłącznie straty rzeczywiste, a nie utracone korzyści wynikające z ograniczenia praw i wolności wprowadzone w stanie nadzwyczajnym. Odszkodowanie przyznaje (bądź nie) wojewoda, jego decyzja jest ostateczna. Przeciwko decyzji wojewody można wnieść pozew do sądu, ale to nie wstrzymuje jej wykonania.
Również dr Radajewski uważa, że władza może obawiać się odszkodowań wiążących się ze stanem klęski żywiołowej. "Trzeba jednak pamiętać" – dodaje - "że zgodnie z konstytucją państwo wcale nie musi ich wypłacać. Decyzja w tej sprawie należy do ustawodawcy. Rządzący mieli więc ponad pół roku na to, aby uchylić przepisy regulujące tę kwestię. Mogli je także zmodyfikować, np. wprowadzając limity odszkodowań. Skoro tego nie zrobili, to być może kwestia ta nie jest jednak dla nich aż tak kluczowa, a powstrzymują się oni od ogłoszenia stanu nadzwyczajnego z innych powodów".
Kodeks cywilny a odszkodowania za straty w pandemii
"Brak wprowadzenia na terenie kraju stanu klęski żywiołowej nie wyklucza odpowiedzialności Skarbu Państwa za straty i utracone korzyści" – zauważa radca prawny Michał Koralewski. W swoim opracowaniu "Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody w trakcie pandemii" wskazuje na jeden z artykułów Kodeksu cywilnego.
Artykuł 417(1) par. 1 tego kodeksu mówi o odpowiedzialności za szkody wyrządzone w wyniku tzw. bezprawia legislacyjnego: za niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na wydaniu aktu normatywnego niezgodnego z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Przykładem mogłoby być wydanie rozporządzenia ograniczającego konstytucyjne prawa i wolności, zamiast ustawy.
Paragraf 2 tego artykułu określa odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez wydanie niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji. Na przykład niezgodne z prawem ukaranie grzywną przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.
Z kolei par. 3 mówi o odpowiedzialności za szkody w wyniku niewydania orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa; par. 4 stwierdza, że można domagać się odszkodowania "jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa" - np. gdyby Rada Ministrów nie wydała rozporządzenia, którego wymaga ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Tyle że postępowanie cywilne dla przedsiębiorców może się okazać dłuższe i droższe, choćby ze względu na koszty sądowe – 5 proc. wartości żądanego odszkodowania.
Autor: Piotr Jaźwiński / Źródło: konkret24; zdjęcie: Andrzej Grygiel/PAP