Wprowadzenie do nowelizacji specustawy dotyczącej koronawirusa poprawki zmieniającej Kodeks wyborczy wywołało duże kontrowersje. Wśród zarzutów pojawiło się m.in. naruszenie zapisów Konstytucji, regulaminu Sejmu i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśniamy, co mówią one o trybie uchwalania takich zmian.
W nocy z 27 na 28 marca Prawo i Sprawiedliwość zgłosiło w drugim czytaniu poprawkę do specustawy dotyczącej koronawirusa, która zmienia Kodeks wyborczy. Poprawka rozszerza zakres głosowania korespondencyjnego. Zakłada, że głosować korespondencyjnie będą mogli wyborcy "podlegający w dniu głosowania obowiązkowej kwarantannie, izolacji lub izolacji w warunkach domowych", a także ci, "którzy najpóźniej w dniu wyborów skończyli 60 lat".
Po godzinie 4.20 poprawka została przyjęta. Głosowało za nią 222 posłów, przeciw było 214 posłów. Trzech wstrzymało się od głosu.
Z relacji niektórych posłów opozycji wynika, że poprawka pojawiła się w druku sejmowym w nocy, niedługo przed głosowaniami. Jednocześnie wskazywali oni na niezgodność takiego trybu procedowania z Regulaminem Sejmu.
"Dzieje się. PiS w tej chwili wrzuca nagle do ustawy Covid poprawkę zmieniająca kodeks wyborczy. […] To zmiana kodeksu czyli powinna być robiona w innym trybie" – napisał o 2:02 na Twitterze poseł Koalicji Obywatelskiej Sławomir Nitras.
"PiS łamie właśnie regulamin Sejmu RP. Wrzucili poprawkę do Kodeksu wyborczego, bez zachowania 14 dniowego terminu. O 2:30 w nocy. Głosowanie jest o 3:00. Miło" – przekazał o 2:48 Jakub Kulesza, poseł Konfederacji.
Konstytucja RP, art. 119 i art. 123
Wpis Jakuba Kuleszy, wskazujący na złamanie regulaminu Sejmu, skomentował m.in. Patryk Wachowiec, analityk prawny Forum Obywatelskiego Rozwoju. "Gdzie tam regulamin. Konstytucyjną zasadę trzech czytań łamią" – napisał prawnik.
Niezgodność trybu wprowadzanych zmian z art.123 Konstytucji podkreślał także w rozmowie z TVN24 były prezes Państwowej Komisji Wyborczej Wojciech Hermeliński.
Obaj prawnicy zwrócili jednak uwagę na potencjalne naruszenie dwóch różnych artykułów ustawy zasadniczej. Wachowiec, pisząc o "konstytucyjnej zasadzie trzech czytań", nawiązał do art. 119 pkt 1, który mówi, że
Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. Konstytucja RP, art. 119 pkt 1
Dr Marcin Krzemiński z Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego tłumaczy, jak należy rozumieć ten przepis. – Konstytucyjną zasadą przy uchwalaniu prac sejmowych jest zasada trzech czytań. Nie polega ona tym, że posłowie trzykrotnie siadają i czytają tekst ustawy, tylko są to trzy zróżnicowane etapy rozpoznawania takiego projektu. Sejm nie może zmienić tej zasady, ani tym bardziej jej przekroczyć. Co więcej, naruszenie tej zasady powoduje niekonstytucyjność ustawy – mówi prawnik.
Następnie tłumaczy, że w przypadku zmian w Kodeksie wyborczym "naruszenie polegało na tym, że poprawkę zgłoszono w drugim czytaniu, a niedopuszczalne są poprawki, które dotyczą spraw, których pierwotny projekt w ogóle nie obejmował".
- Oczywiście zasada trzech czytań nie oznacza, że ten projekt musi wyjść niezmieniony w stosunku do tego, jak wyglądał na początku, ale to oznacza, że musi dotyczyć tej samej materii – wyjaśnia dr Krzemiński. - Na tej podstawie nie można do niego doczepiać na etapie poprawek czegoś, czego on w pierwotnej wersji w ogóle nie obejmował, ponieważ w ten sposób pod pozorem poprawki wykonywana byłaby inicjatywa ustawodawcza - tłumaczy.
To jest właśnie to ominięcie zasady trzech czytań, ponieważ nagle pojawia nam się materia, która zupełnie nie była objęta tymi wstępnymi etapami, czyli zgłoszeniem inicjatywy ustawodawczej i pierwszym czytaniem. Dr Marcin Krzemiński
Wojciech Hermeliński wskazywał natomiast na art. 123 Konstytucji i mówił, że zgodnie z nim "nie można stosować trybu pilnego zmiany, a rozumiem, że to jest tryb pilny zmiany, w stosunku do kodeksów, ale też do ustaw, które dotyczą wyboru prezydenta Rzeczpospolitej, Sejmu i Senatu".
Nowelizowana specustawa, do której dołączono zmiany w Kodeksie wyborczym, była procedowana w trybie pilnym.
Wynika to m.in. z pisma odpowiedzialnej za wdrożenie tzw. "tarczy antykryzysowej" minister rozwoju Jadwigi Emilewicz, która 26 marca pisała do sekretarza Rady Ministrów Łukasza Schreibera, że w odniesieniu do składających się na "tarczę" trzech ustaw, "ze względu na pilność sprawy, uprzejmie proszę o zastosowanie trybu odrębnego, polegającego na przedłożeniu projektu do rozpatrzenia przez Radę Ministrów w trybie obiegowym, z pominięciem etapu rozpatrzenia ww. projektu przez komisję prawniczą oraz potwierdzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów".
Dalej tłumaczyła, że "pilne procedowanie projektów związane jest z nadzwyczajną sytuacją spowodowaną szybkim rozprzestrzenianiem się koronawirusa wywołującego jednostkę chorobową oznaczoną przez Światową Organizację Zdrowia jako COVID-19".
Konstytucja RP w artykule 123 nadaje Radzie Ministrów uprawnienie do uznania uchwalanego przez siebie projektu ustawy za pilny. Ten tryb można było jednak stosować do momentu, w którym do projektu nowelizacji wprowadzono zmiany w Kodeksie wyborczym. Kodeksy są mianowicie wyjątkiem wymienionym w Konstytucji:
Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów. Konstytucja RP, art. 123 p.1
Dyrektor programowy Fundacji e-Państwo, prawnik Krzysztof Izdebski tłumaczy, że umieszczenie różnych kodeksów, w tym Kodeksu wyborczego, wśród tych wyjątków wynika z "głębokiego ustrojowego założenia, że to są ustawy o dużej doniosłości systemowej". – One regulują główne fundamenty naszego systemu demokratycznego. Dlatego te zmiany powinny być przemyślane – mówi Izdebski.
Przed ich wprowadzaniem niezbędna jest chwila refleksji, że te zmiany są mądrze zaproponowane. Wtedy mogą wejść eksperci, obywatele i przykładowo wykryć jakieś błędy legislacyjne. Krzysztof Izdebski
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego, K31/06, KP 3/09, K9/11
W dyskusji o sugerowanych nieprawidłowościach przy procedowaniu nowelizacji z poprawką do Kodeksu wyborczego bardzo często pojawiały się także odniesienia do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a konkretnie do przewidzianego w nim zakazu wprowadzania "istotnych zmian w prawie wyborczym" na sześć miesięcy przed wyborami.
O niedopełnieniu tego terminu pisali nie tylko politycy opozycji, np. były wicepremier Jacek Rostowski, ale także Stowarzyszenie Prokuratorów "Lex super omnia".
Sześciomiesięczny termin zawarto m.in. w wyroku Trybunału z listopada 2006 roku, który orzekł, że
Konieczne […] powinno być uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym […] co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt głosowania, ale jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym. Wyrok TK, K 31/06
Następnie Trybunał potwierdził to stanowisko m.in. w wyrokach z października 2009 roku (KP 3/09) i lipca 2011 roku (K 9/11).
- Bez wątpienia kwestia tego, jak ma wyglądać proces głosowania, jest istotną zmianą, o której mówi ten wyrok – komentuje Krzysztof Izdebski.
Prawnik podkreślił także, że Trybunał wyraźnie orzekł termin sześciu miesięcy jako okres nie przed datą wyborów, a przed całością czynności wynikających z tzw. kalendarza wyborczego. – Jest mowa o pół roku przed wyborami, a de facto wybory już się toczą. Kampania wyborcza trwa od lutego – zwraca uwagę Izdebski. – Dlatego jest to nie tylko zmienianie prawa wyborczego przed datą wyborów, ale też zmienianie reguł gry w trakcie jej trwania – dodaje.
W swoim wyroku z 2006 roku Trybunał dodał jednak, że "ewentualne wyjątki od tak określonego wymiaru mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym".
Zapytaliśmy ekspertów, czy epidemię można zakwalifikować jako "nadzwyczajną okoliczność o charakterze obiektywnym", wymienioną w wyrokach. Obaj nawiązali w swoich odpowiedziach do środków wskazujących na istnienie stanu nadzwyczajnego, który uniemożliwia nowelizowanie prawa wyborczego.
- To się łączy z tą całą ogromną krytyką dotyczącą stanu nadzwyczajnego. Ja się zgadzam, że ta sytuacja jest nadzwyczajna, ale w takim przypadku należy wprowadzić stan nadzwyczajny – odpowiada Krzysztof Izdebski. - Dlatego właśnie w art. 228 Konstytucji określono, że podczas stanów nadzwyczajnych, z którym my faktycznie, choć nie formalnie, mamy do czynienia, w ogóle nie grzebie się przy prawie wyborczym – dodaje.
- Pomijając kwestie proceduralne, w mojej ocenie uchwalanie zmian do Kodeksu wyborczego jest niemożliwe, ponieważ obecnie obowiązujące środki nadzwyczajne wskazują na istnienie stanu nadzwyczajnego – potwierdza dr Marcin Krzemiński. - W takiej sytuacji art. 228 ust. 6 zabrania zmiany ustaw dotyczących wyborów. W kontekście tezy TK, to paradoksalnie, istnieje "nadzwyczajna okoliczność o charakterze obiektywnym", ale taka, która uzasadnia sformalizowanie rzeczywiście już istniejącego stanu nadzwyczajnego i która zabrania nowelizacji Kodeksu wyborczego – tłumaczy.
Regulamin Sejmu, art. 89
Czternastodniowy termin na zapoznanie się z poprawkami do kodeksów, w tym Kodeksu wyborczego, na który zwracał uwagę Jakub Kulesza, jest natomiast określony w innym dokumencie – regulaminie Sejmu. Jego artykuł 89 punkt 2 stwierdza, że
Pierwsze czytanie projektu zmian kodeksu lub projektu zmian przepisów wprowadzających kodeks może się odbyć nie wcześniej niż czternastego dnia od doręczenia posłom druku projektu. Regulamin Sejmu, art. 89 p. 2
Aby procedować zgodnie z regulaminem, druk projektu nowelizacji specustawy z poprawką zmieniają Kodeks wyborczy powinien był więc trafić do posłów najpóźniej w nocy z 13 na 14 marca.
Przepis o 14-dniowym terminie znajduje się w rozdziale 4, który w całości normuje "postępowanie z projektami kodeksów". O tym, co jest projektem kodeksów lub projektem zmian kodeksów, zgodnie z punktem 2 art. 87 zawartego w tym rozdziale, decyduje Marszałek Sejmu.
Na tę kompetencję Marszałka Sejmu powoływało się już w 2019 roku Centrum Informacyjne Sejmu, odnosząc się do podobnych zarzutów formułowanych przy okazji przegłosowywania zmian w Kodeksie karnym.
"Elementem procedury wstępnej jest decyzja Marszałka Sejmu, podejmowana w trakcie nadawania biegu projektowi biegu, rozstrzygająca ostatecznie, czy jest to projekt kodeksu, czy też nie” – przekazywało w maju 2019 roku CIS, informując, że ówczesny marszałek Marek Kuchciński "rozstrzygnął, że nie jest to projekt kodeksowy".
- Zapewne i tym razem PiS użyje tego tłumaczenia – komentuje Izdebski. – Choć to są jakieś szczegóły, które nie mają znaczenia, bo ta zmiana jest po prostu nielegalna – dodaje prawnik.
Nowe przepisy a równość i powszechność prawa wyborczego
Prawnicy, z którymi rozmawiał Konkret24, zwracali także uwagę na to, że poza nieprawidłowościami w trybie procedowania zmian do Kodeksu wyborczego, nieścisłości dotyczą także samych wprowadzanych przepisów.
Obaj eksperci nawiązali do zapisu, który umożliwia osobom w wieku 60 lat i więcej skorzystanie z głosowania korespondencyjnego lub głosowania przez pełnomocnika. Młodsi uprawnieni do głosowania, którzy nie mogą dotrzeć na wybory, nie otrzymali takiej możliwości. Prawnik z Fundacji ePaństwo dodaje, że dotyka to zarówno równości, jak i powszechności prawa wyborczego.
- Część zaproponowanych zmian stawia obywateli na nierównej stopie. Chodzi między innymi o określenie progu 60 lat. Dlaczego nie ma określenia innych grup ryzyka? – pyta Krzysztof Izdebski i dodaje, że ze zmian wykluczeni zostali "na przykład ludzie młodsi, którzy również nie mogą wychodzić i osoby z zagranicy".
- Nowe przepisy dotykają równości prawa wyborczego w zakresie zróżnicowanych grup, które mogą korzystać z określonych form – mówi Izdebski. - A to zróżnicowanie prowadzi do sytuacji, w której nie mamy do czynienia z powszechnością, bo nie załatwia to sytuacji osób przebywających za granicą, które są w grupie ryzyka, a mają mniej lat – tłumaczy.
Niejasne powody wybrania kryterium wieku 60 lat podkreśla także dr Marcin Krzemiński. - Oczywiście można różnicować sytuację prawną podmiotów, ale jeśli jest to jakieś kryterium relewantne, czyli uzasadnione jakimiś obiektywnie istniejącymi właściwościami rozdzielanych grup – wyjaśnia prawnik.
Autor: Michał Istel, Jan Kunert / Źródło: zdjęcie główne: Leszek Szymański/PAP