"Sprawy zwykłych ludzi". Jak trybunał w czasach Przyłębskiej je traktował

9 grudnia prezydent Andrzej Duda powołał na nowego prezesa Trybunału Konstytucyjnego sędziego Bogdana Święczkowskiego. Od grudnia 2016 roku funkcję tę sprawowała Julia Przyłębska - jej kadencja jako sędzi skończyła się 9 grudnia, choć co do okresu trwania tej kadencji wyrażano prawne wątpliwości. Po wręczeniu aktu nominacji Święczkowskiemu Andrzej Duda stwierdził: "To bardzo ważny moment dla Trybunału i zawsze także dla Rzeczypospolitej".

Dzień później w programie "Rozmowa Piaseckiego" w TVN24 gościła szefowa Kancelarii Prezydenta Małgorzata Paprocka. Pytana o klimat wokół Trybunału Konstytucyjnego, odparła: "Przed panem prezesem [TK] naprawdę duże wyzwania, bo choć statystyki pokazują, że na przykład najwięcej skarg konstytucyjnych było rozpatrzonych w ostatnich latach to ten odbiór społeczny...". Tu w słowo wszedł jej prowadzący. "Najwięcej skarg konstytucyjnych w ostatnich latach?". "Tak, w sensie przeszło, przeszło panie redaktorze, pomiędzy wstępną kontrolą a rozpatrzeniem" - odpowiedziała Paprocka.

"To chyba w ostatnich miesiącach, kiedy koalicja piętnastego października zaczęła władzę, bo wcześniej trybunał był wyjątkowo nierychliwy i wyjątkowo leniwy" - stwierdził dziennikarz TVN24. Na to Paprocka przyznała: "Dlatego mówię o tym, tak panie redaktorze. Sami z Kancelarii Prezydenta..., sama to mówiłam w mediach, że oczekiwania na to, że trybunał będzie rozpatrywał sprawy oczekujące, ważne dla państwa w takim powiedziałabym żwawym tempie, przecież z Pałacu Prezydenckiego takie głosy płynęły".

Na koniec rozmowy stwierdziła: "Liczę na to, że dzisiaj dla tego trybunału najważniejsze będą te sprawy, które dotyczą ludzi".

"Sprawy, które dotyczą zwykłych ludzi" - to częste określenie na skargi konstytucyjne, o których była mowa podczas cytowanej tu rozmowy. Ile więc takich spraw oczekuje na rozpatrzenie Trybunału Konstytucyjnego i jak wyglądają statystyki dotyczące ich rozpatrywania przez trybunał pod kierownictwem Julii Przyłębskiej? Sprawdziliśmy.

Według art. 79 ust. 1 Konstytucji RP prawo do wystąpienia ze skargą konstytucyjną przysługuje każdemu, kto uważa, że jego konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone. Może to zrobić po wyczerpaniu drogi prawnej. Skarga może dotyczyć tylko zgodności z Konstytucją RP, ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej ostatecznie orzekł w danej sprawie. Szczegółowe zasady wnoszenia skargi konstytucyjnej przed TK określa ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym z 2016 roku.

"Trybunał Konstytucyjny rozpoznaje tylko skargi konstytucyjne związane z naruszeniem praw lub wolności określonych w Konstytucji RP, z wyłączeniem spraw wymienionych w art. 56 Konstytucji (uzyskanie przez cudzoziemców prawa azylu albo statusu uchodźcy)" - czytamy na stronie TK.

Co ważne, skargę konstytucyjną w imieniu skarżącego może sporządzić i wnieść wyłącznie wykwalifikowany pełnomocnik procesowy (adwokat albo radca prawny) - zastrzega na stronie TK. Przygotować i wnieść ją we własnym imieniu mogą jedynie: sędzia, prokurator, adwokat, radca prawny, notariusz oraz profesor albo doktor habilitowany nauk prawnych.

Później następuje wstępna kontrola skargi konstytucyjnej. Zgodnie ze wspomnianą ustawą o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym prezes trybunału kieruje skargę konstytucyjną do wyznaczonego sędziego w celu wstępnego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Jeśli skarga spełnia wymogi formalne i nie ma przeszkód, TK nadaje jej dalszy bieg. Jeśli braki w skardze są możliwe do uzupełnienia, sędzia TK wyznacza siedem dni na ich poprawę. Jeśli skarga nie spełnia wymogów, braków nie usunięto w terminie lub jest oczywiście bezzasadna, TK odmawia nadania jej dalszego biegu. Na takie postanowienie przysługuje zażalenie w terminie siedmiu dni, które po rozpoznaniu przez Trybunał może skutkować nadaniem skardze dalszego biegu. Postanowienie o nieuwzględnieniu zażalenia jest ostateczne.

Skarga konstytucyjna jest rozpatrywana przez skład sędziowski w pełnym składzie lub w mniejszym składzie (np. pięciu sędziów, w zależności od decyzji Trybunału). Trybunał analizuje zgodność zaskarżonego aktu z Konstytucją. Trybunał może zdecydować o rozpatrzeniu sprawy na rozprawie otwartej dla publiczności lub na posiedzeniu niejawnym.

Julia Przyłębska została powołana przez Andrzeja Dudę na stanowisko prezesa trybunału 21 grudnia 2016 roku. Do analizy wybraliśmy więc lata 2017-2024 (do 10 grudnia 2024). Poprosiliśmy biuro prasowe Trybunału Konstytucyjnego o przekazanie danych o liczbie wniesionych i rozpatrzonych skarg konstytucyjnych w tym okresie - lecz danych nie otrzymaliśmy. Skorzystaliśmy więc ze statystyk na stronie TK oraz w Internetowym Portalu Orzeczeń TK. W obu miejscach skargi konstytucyjne są oznaczane sygnaturą "SK".

I tak: w 2017 i w 2018 roku wpłynęły po 32 skargi konstytucyjne. Ale w 2019 roku już ponad trzykrotnie więcej - 102. Natomiast rok później - 142; najwięcej w analizowanym okresie. Widać więc duży wzrost. W latach 2022-2023 takich skarg też wpłynęło ponad 100. W 2024 roku - do 10 grudnia - takich skarg wpłynęło 86.

Informacje m.in. o orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego w sprawach skarg konstytucyjnych podajemy za Internetowym Portalem Orzeczeń TK. Co do skarg konstytucyjnych - trybunał może wydać wyrok lub postanowienie. By móc porównać, jak pod tym względem wypada aktywność TK za czasów Julii Przyłębskiej, na wykresie przedstawiamy, ile takich orzeczeń TK wydawał od 1997 roku do 10 grudnia 2024 roku. Przy czym należy pamiętać, że złożona do TK skarga wcale nie musi być w tym samym roku rozpatrzona, dlatego nie można liczb wydanych orzeczeń w danym roku zestawić z liczbą złożonych w tym samym roku skarg, bo to nieporównywalne wartości (stąd osobno wykres powyżej).

Zestawione statystyki wyraźnie pokazują, że już w 2016 roku - ostatnim roku prezesury poprzednika Przyłębskiej, prof. Andrzeja Rzeplińskiego - rozpoczął się trwający pięć lat spadek liczby orzeczeń TK w sprawie skarg konstytucyjnych. Orzekano od 27 do 34 razy rocznie (łącznie wyroki i postanowienia). Sytuacja poprawiła się dopiero w 2021 roku, gdy TK rozstrzygał 58 razy. W 2022 ta liczba wzrosła do 62, rok później - do 72 (najwięcej od 2009 roku). W 2024 roku nastąpił spadek - w sprawach dotyczących skarg konstytucyjnych orzekano tylko 50 razy.

Jednak zwróćmy uwagę na proporcje między wyrokami a postanowieniami: za czasów prezes Julii Przyłębskiej wyraźnie spadła liczba wydanych wyroków w skargach konstytucyjnych, a wzrosła liczba postanowień. Szczególnie od 2021 roku te liczby się rozjeżdżają.

W 2016 roku wyroków było 15. W pierwszym pełnym roku sprawowania przez Przyłębską funkcji prezesa ich liczba spadła do 12. W 2018 roku nastąpiło tymczasowe odbicie - TK wydał 18 wyroków w sprawach skargi konstytucyjnej. Lecz przez kolejne cztery lata było ich coraz mniej: w 2019 - 14, w 2020 - 10, w 2021 i 2022 - zaledwie po dziewięć wyroków. To najmniej od 1999 roku. W 2023 roku wyroków wydano 15, lecz w 2024 roku (do 10 grudnia) tylko sześć.

Za to liczba postanowień w sprawach dotyczących skargi konstytucyjnej rosła. W 2017 i 2018 było ich po 16, w 2019 roku - 20, w 2020 - 17. Zaś przez kolejne cztery lata przyrost był znaczący: w 2021 wydano 49 postanowień, w 2022 - 53, w 2023 - 57, w 2024 roku (do 10 grudnia) - 44.

- W ostatnich latach można zauważyć, że w Trybunale Konstytucyjnym kontrola wstępna skarg konstytucyjnych jest bardzo łagodna albo praktycznie jej nie ma. Skargi są z łatwością dopuszczane do merytorycznego rozpoznania - ocenia w rozmowie z Konkret24 prof. Stanisław Biernat, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, w latach 2010-2016 wiceprezes TK. Bo zgodnie z ustawą o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym skarga musi przejść przez wstępny etap weryfikacji - to jest właśnie postępowanie wstępne. Wtedy bada się, czy skarga jest dopuszczalna, czy mieści się w ogóle w zakresie kompetencji trybunału i czy nie jest oczywiście bezzasadna. Jeśli na tym pierwszym etapie stwierdzi się, że skarga nie jest dopuszczalna, wydawane jest postanowienie o odmowie nadania jej dalszego biegu. Na to przysługuje zażalenie. Trzech sędziów TK albo podtrzyma stanowisko, że nie ma podstaw do nadania dalszego biegu, albo dopuści do merytorycznego rozpoznania.

- Tymczasem przez sito kontroli wstępnej przechodzi wiele skarg, które nie powinny przez nie przejść. Trafiają zatem do merytorycznego rozpoznania. Tam ponownie się bada, czy sprawa nadaje się do tego, żeby w niej wydać wyrok. W ostatnim czasie jest tak, że dopiero na etapie merytorycznym stwierdza się, że wydanie wyroku jest niedopuszczalne. Wydawane jest wtedy postanowienie o umorzeniu. Stąd bierze się ta duża liczba postanowień, a mała wyroków - wyjaśnia prof. Biernat. - Dysproporcja między tymi dwoma rodzajami orzeczeń jest coraz większa. Obywatelom stwarza się dłużej ułudę, że w wyniku ich skarg zostaną wydane wyroki, w których stwierdzi się, czy ich prawa zostały naruszone - dodaje.

Co może się kryć za takim stanem rzeczy? Sędzia Biernat odpowiada: - Jak sądzę, obecna praktyka jest podyktowana względami statystycznymi i wizerunkowymi. W efekcie dopuszczenia skarg do kontroli merytorycznej po łagodnej lub praktycznie nieistniejącej kontroli wstępnej Trybunał Konstytucyjny wydaje dużo postanowień o umorzeniu postępowań. Przypomnę: postanowienia o umorzeniu postępowania są orzeczeniami. Dzięki temu statystyka prac Trybunału Konstytucyjnego wygląda lepiej i można się chwalić dużą liczbą zakończonych postępowań.

Sędzia Biernat zwraca jeszcze uwagę na inną praktykę pozwalającą się wykazać TK lepszymi statystykami. - Innym zjawiskiem, które w ostatnich latach można zaobserwować, jest to, że sprawy identyczne albo podobne nie są łączone, mimo że ustawa na to pozwala. Po połączeniu spraw można wydać jedno orzeczenie. Natomiast tego się nie robi, można powiedzieć także ze względów statystycznych i dla stworzenia wrażenia aktywności sędziów. Były nawet takie przypadki, że kilkadziesiąt identycznych spraw było rozpoznawanych osobno i wydawano kilkadziesiąt postanowień o takiej samej treści - mówi były wiceprezes TK.

Sprawdziliśmy: za czasów prezes Przyłębskiej - czyli w latach 2017-2024 - TK wydał w sumie 272 postanowienia w sprawach skargi konstytucyjnej (za Internetowym Portalem Orzeczeń TK). Jedynie w dwóch przypadkach postanowienia nie dotyczyły umorzenia skargi - reszta to umorzenia, które były różnie argumentowane przez TK, np. niespełnieniem przesłanki koniecznej uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej, brakami formalnymi, istotnymi wadami formalnymi, niedopuszczalnością wydania wyroku.

To, jak w ogóle pracował Trybunał Konstytucyjny za czasów Julii Przyłębskiej, analizowaliśmy w Konkret24 w marcu tego roku. Jak pokazuje poniższy wykres, pod kierownictwem Przyłębskiej we wszystkich sprawach zgłoszonych do TK zapadło prawie o połowę mniej wyroków niż za prezesury Andrzeja Rzeplińskiego. Publikowaliśmy stan na koniec 2023 roku, gdyż dane za 2024 rok są jeszcze niepełne; na stronie TK nie opublikowano jeszcze wszystkich statystyk z czasów prezes Przyłębskiej.

Zmalała również liczba spraw wniesionych do TK - co powinno raczej wpływać na usprawnienie jego pracy, a tak się nie stało. Od 2017 do 2022 roku liczba wyroków spadała: z zaledwie 36 do 14. Było to najmniej od 20 lat. W 2023 roku TK wydał 22 wyroki. Tymczasem pod kierownictwem prof. Rzeplińskiego TK wydawał rocznie 60-70 wyroków (najwięcej w latach 2013 i 2014 - po 71).