Kontrola nad funduszami pozabudżetowymi: co zrobiono, a czego ciągle nie? Sprawdzamy

O tym, jak fundusze znajdujące się poza budżetem państwa, były wykorzystywane przez rząd Zjednoczonej Prawicy m.in. do ukrywania prawdziwego deficytu państwa i stworzenia "równoległego budżetu, raju wydatkowego" do finansowania różnych potrzeb, pisaliśmy w Konkret24 wielokrotnie. Temat funduszy powrócił po tym, jak 6 grudnia br. Sejm przyjął ustawę budżetową na 2025 rok.

O fundusze pozabudżetowe 8 grudnia br. w programie "Śniadanie Rymanowskiego" w Polsat News spierali się wicemarszałek Sejmu Piotr Zgorzelski, przewodniczący klubu PSL-Trzecia Droga, i Michał Wawer, poseł Konfederacji.

"Nawet jeżeli faktycznie ten deficyt jest duży, to przynajmniej jest pokazane, jaki on jest" - stwierdził Zgorzelski. "Ale to nieprawda" - szybko odpowiedział mu jeden z gości audycji, którego głosu nie udało się nam rozpoznać.

Zgorzelski kontynuował: "Bo do tej pory był pochowany w różnego rodzaju funduszach, w różnego rodzaju innych miejscach, które były poza kontrolą parlamentu i pan, panie...".

Tu wtrącił się poseł Wawer. "Panie marszałku, te fundusze cały czas są. My złożyliśmy poprawkę, żeby nie wpłacać pieniędzy na fundusz covidowy, i ją odrzuciliście" - mówił polityk Konfederacji.

"Pan powinien widzieć, jak wiele już w tym zakresie zrobiono, a jak do niedawna było, że nie miał pan jako poseł kompletnie kontroli nad tym, jak wydaje się [pieniądze] z różnych funduszy" - odpowiedział mu Zgorzelski.

Na to Wawer odparł: "Nadal nie ma [kontroli]".

Wcześniej w listopadzie tego roku fundusze pozabudżetowe krytykował Sławomir Dudek, ekonomista ze Szkoły Głównej Handlowej i prezes Instytutu Finansów Publicznych. "W ostatnich latach w Polsce na masową skalę PiS tworzył agencje, fundusze, instytucje. Jest ich w tym roku 159, w tym 20 funduszy 'ukrytych' w BGK (Bank Gospodarstwa Krajowego - red.). To równoległy budżet w BGK, wydatkujący poza kontrolą demokratyczną, poza kontrolą parlamentu. Równoległy budżet w BGK to nowotwór finansów publicznych" - stwierdził w poście opublikowanym w serwisie X (pisownia oryginalna).

Dalej ekonomista postulował: "Trzeba zlikwidować większość tych agencji i funduszy, w szczególności nowotwór w BGK". Niestety w projekcie #Budżet2025 liczba funduszy nie maleje. A co najgorsze, obecny rząd kontynuuje i zadłuża 'równoległy budżet'. Na 2025 zaplanowano poza ustawą budżetową ponad 150 mld zł wydatków w pseudofunduszach BGK, te wydatki są poza kontrolą parlamentu i finansowane są z drogiego niepłynnego długu, w dużym stopniu w walutach obcych".

"Równoległy budżet łamie #219Konstytucja (art. 219 konstytucji - red.) i jest przejawem niegospodarności, bo dług w tych funduszach jest droższy. Zapłacimy drożej ponad 15 mld zł za ten dług" - dodał Dudek. Przypomnijmy, art. 219 ust. 1 Konstytucji RP mówi m.in. o tym, że "Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej".

Powoływane fundusze, których celem jest finansowanie rozmaitych wydatków, można podzielić na dwie grupy. Pierwsza to państwowe fundusze celowe, których plany finansowe są umieszczane w ustawie budżetowej. Jest to na przykład Fundusz Solidarnościowy (jego celem jest "udzielanie wsparcia społecznego, zawodowego, zdrowotnego oraz finansowego osobom niepełnosprawnym, a także udzielanie wsparcia finansowego emerytom i rencistom". Z tego funduszu rząd wypłaca tzw. trzynastą emeryturę. Innym przykładem funduszu celowego jest Narodowy Fundusz Ochrony Zabytków. Więcej o nich pisaliśmy już na Konkret24.

Druga grupa specjalnych funduszy to fundusze pozabudżetowe i to one według ekspertów są najbardziej problematyczne. Fundusze pozabudżetowe mogą być tworzone na podstawie ustaw. Tak został powołany działający do dziś Fundusz Przeciwdziałania COVID-19. Podstawa ich powołania może też być uchwała Rady Ministrów - tak utworzono Rządowy Fundusz Polski Ład. Ich wydatki nie są zaliczane do budżetu państwa, co oznacza, że nie są kontrolowane przez Sejm. Do niedawna ich plany finansowe i informacje o realizacji tych planów nie były publikowane, co częściowo zmieniło się dopiero w 2024 roku za rządów obecnej koalicji (więcej o tym piszemy w dalszej części artykułu).

Obecnie Bank Gospodarstwa Krajowego administruje 20 funduszami pozabudżetowymi - wynika z informacji na stronie banku. 12 funduszy pozabudżetowych powstało za czasów rządów Mateusza Morawieckiego, wynika z analizy Konkret24 opublikowanej w maju 2023 roku.

Jak eksperci oceniają kontrolę nad wydatkami funduszy pozabudżetowych? Czy Zgorzelski ma rację, twierdząc, że "wiele już w tym zakresie zrobiono"? O ocenę poprosiliśmy dwóch ekspertów: przywoływanego już dra Sławomira Dudka oraz Marka Chądzyńskiego, publicystę "Pulsu Biznesu".

"To nieprawda, że 'wiele już w tym zakresie zrobiono'. Postępy są niewielkie, to raczej ruchy pozorowane" - stwierdza w przekazanej Konkret24 analizie dr Dudek.

"Polska 'funduszowa' ma się dobrze. Na 131 jednostek pozabudżetowych dołączanych do ustawy budżetowej, zlikwidowano tylko jedną". Dudek klasyfikuje te 131 jednostek pozabudżetowych. Wymienia: - wspomniane wyżej państwowe fundusze celowe (40 funduszy, np. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Sprawiedliwości); - agencje wykonawcze (10 agencji, np. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, Polska Agencja Kosmiczna); - jednostki gospodarki budżetowej (9 jednostek, np. Centrum Obsługi Kancelarii Prezydenta RP); - państwowe osoby prawne (77 jednostek, np. ZUS, Fundusz Rezerwy Demograficznej).

I wyjaśnia: "Część z nich oczywiście jest uzasadnionych, ale wiele dubluje swoje funkcje, a zadania przez nie realizowane mogą być swobodnie realizowane w ramach ministerstw czy innych urzędów centralnych. Rząd Zjednoczonej Prawicy utworzył w ciągu dwóch kadencji kilkadziesiąt takich jednostek. Po co? To efekt takiej polski pałacowej w latach 2015-2023, każdy minister, ośrodek władzy chciał mieć swoje skarbce, tj. fundusze, agencje, instytuty, aby łatwiej wydawać publiczne pieniądze".

Chwali likwidację jednej jednostki: "Pochwała należy się ministrowi Bodnarowi, który zlikwidował Centrum Cyberbezpieczeństwa, a zadania tam realizowane po prostu włączył do swojego ministerstwa. To ruch w dobrym kierunku".

"Oprócz tego w BGK nadal istnieje równoległy budżet, neo-budżet i 20 funduszy, w których na 2025 rok zaplanowano ogromne wydatki na kwotę ponad 155 mld zł - poza ustawą budżetową, czyli poza kontrolą parlamentu" - pisze dr Dudek. Na to zjawisko używa terminu "nowotwór finansów publicznych", którym posłużył się już w cytowanym wpisie na X.

"Plany finansowe tych funduszy nie są dołączane do ustawy budżetowej. Parlament nie zatwierdza więc wydatków i zadłużenia tych funduszy. Fundusze w BGK nie podlegają ustawie o finansach publicznych i rygorom wynikającym z tej ustawy" - wyjaśnia.

"Pozytywne jest tylko to, że rząd zaczął pokazywać plany tych funduszy. Mamy jawność. Nie ma przejrzystości. Wiemy, o ile omijana jest konstytucja. Ten równoległy budżet w BGK, neo-budżet to jest tak samo złe jak neo-KRS czy pseudo-TK" - ocenia prezes Instytutu Finansów Publicznych. "Jawność oznacza, że dane są publicznie dostępne, natomiast przejrzystość zakłada ich klarowne i zrozumiałe przedstawienie. Pokazanie skomplikowanych planów, bez zliczenia deficytu w tych funduszach to nie jest przejrzystość. Pokazywanie deficytu budżetowego bez deficytu w równoległym budżecie to nie jest przejrzystość" - zaznacza.

"Nie ma kontroli parlamentarnej i respektowania zasady jedności zarządzania finansami publicznymi poprzez ustawę budżetową, co jest chronione przez konstytucję w artykule 219. Treść tego artykułu mówi, że 'Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej'", co "zamyka wszelkie dywagacje". To ta ustawa według niego powinno być "podstawowym planem finansowym państwa".

- Kontrola nad funduszami pozabudżetowymi nieco się poprawiła w porównaniu do tego, co było wcześniej. Za czasów poprzedniego rządu nie wiedzieliśmy na bieżąco, co się dzieje w funduszach w ciągu roku, ile wydają pieniędzy i na co. Na przykład plan finansowy najważniejszego z tej grupy - Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 - zatwierdzał bezpośrednio premier, bez żadnej kontroli parlamentu, a wydatki mogliśmy poznać dopiero po złożeniu prośby w kancelarii premiera. Dziś Bank Gospodarstwa Krajowego co kwartał publikuje szczegółowe informacje o stanie funduszu, znamy też plan funduszu na kolejny rok, bo BGK podaje go do publicznej wiadomości mniej więcej w tym samym czasie, kiedy rząd przedstawia projekt budżetu. I to z pewnością jest zmiana na lepsze - mówi Marek Chądzyński.

Jak sprawdziliśmy, na stronie BGK ciągle brak szczegółowych informacji o planach finansowych i jego realizacji dla ośmiu z 20 funduszy. Są to: Krajowy Plan Odbudowy; Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych; Fundusz Dostępności; Fundusz Kredytów Studenckich; Fundusz Strefowy; Fundusz Trójmorza; Fundusz Wsparcia Kredytobiorców; Polski Fundusz Funduszy Wzrostu. Zapytaliśmy o to Ministerstwo Finansów i BGK. Gdy otrzymamy odpowiedzi, uzupełnimy o nie artykuł.

- To ciągle nie jest pełna transparentność finansów publicznych, którą Koalicja Obywatelska obiecywała w kampanii wyborczej. To znaczy, ciągle nie dokonano przeniesienia wszystkich wydatków, jakie ponosi państwo, do budżetu centralnego. To byłaby pełna transparentność, taki ruch zapewniłby również pełną kontrolę parlamentu nad wydatkami rządu. Ciągle duża część wydatków państwa jest poza budżetem - stwierdza Chądzyński.

Dlaczego działający od ponad roku rząd nie zdecydował się włączyć funduszy budżetowych do ustawy budżetowej? Na to pytanie publicysta "Pulsu Biznesu" odpowiada tak: - Na razie rząd nie realizuje swojej obietnicy, bo posiadanie funduszy pozabudżetowych okazuje się czasami wygodne. Fundusz covidowy nadal przydaje się do finansowania wielu rozwiązań, na przykład utrzymania zamrożenia cen energii. Poza tym przy dużych napięciach w budżecie, jakie mamy obecnie, nie ma przestrzeni, by fundusze pozabudżetowe całkowicie zlikwidować.