Plan reformy rządowej administracji: mnożenie urzędów, wyższe zarobki, powołanie superrządu

Najnowszy rządowy projekt ustawy, który 16 listopada trafił do Sejmu, dotyczy zmiany ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw. Zawiera 112 artykułów, które zmieniają przepisy aż 65 ustaw. W uzasadnieniu napisano, że "proponowane przepisy mają na celu dostosowanie struktury administracji rządowej do nowej, zrekonstruowanej struktury Rady Ministrów, będącej odpowiedzią na czasy, z którymi wiążą się wyzwania wywołane wirusem SARS-CoV-2".

W Konkret24 analizowaliśmy już 18 listopada przepisy tego projektu dotyczące przeniesienia podsekretarzy stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i ministerstwach do - apolitycznego z założenia - korpusu Służby Cywilnej. To nie tylko da im możliwość większych zarobków, ale też powiąże Służbę Cywilną z ośrodkiem władzy.

Rządowy projekt, nad którym od 18 listopada procedował Sejm, skrytykowała opozycja. "To nie jest żadna ustawa o działach. To jest tak naprawdę ustawa o zapewnieniu pracy pana koleżankom i kolegom. To jest ustawa o tym, żeby zabezpieczyć byt pana kolegom z Prawa i Sprawiedliwości. Przecież zlikwidowaliście sześć ministerstw po to, żeby pięciu ministrom zapewnić funkcje w rządzie w charakterze wiceministrów" - mówiła podczas sejmowej debaty posłanka Koalicji Obywatelskiej Agnieszka Pomaska do prezentującego projekt w imieniu rządu szefa kancelarii premiera Michała Dworczyka.

Poseł Konfederacji Michał Urbaniak podkreślał: "Widzimy, że podsekretarze dostaną najprawdopodobniej znacznie więcej pieniędzy, i wychodzi na to, że będzie ciekawe i wygodne miejsce na nowe posadki dla kolegów". A posłanka Lewicy Monika Pawłowska zauważyła: "Obietnicą premiera Morawieckiego było odchudzenie ministerstw. Co mamy? Mamy przepych: kolejne stanowiska, podwyżki, rady konsultacyjne, centra doradcze, superministerstwa".

Analiza przepisów ustawy pokazuje, że podsekretarzy stanu - jako członków korpusu Służby Cywilnej - przestaną obowiązywać przepisy ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, które (wraz z rozporządzeniem prezydenta w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe) ograniczają teraz zasadnicze wynagrodzenie podsekretarzy stanu do ok. 10 tys. zł brutto. W Służbie Cywilnej podsekretarze stanu będą mogli liczyć na zarobki co najmniej ok. 17 tys. zł miesięcznie – tyle wynosi, jak wynika ze sprawozdania Szefa Służby Cywilnej za 2019 rok, średnie wynagrodzenie na wyższych stanowiskach w Służbie Cywilnej.

To nie wszystko. Podsekretarze stanu - za zgodą ministra - będą mieli możliwość dodatkowego zarabiania. Co ciekawe, jak wynika z art.16 projektowanej ustawy, nie będzie ich już obejmować obowiązek zgłaszania do Rejestru Korzyści informacji m.in. o zajęciach zarobkowych w prywatnych firmach, otrzymanych darowiznach, wyjazdach krajowych i zagranicznych finansowanych czy to przez firmy, czy partie polityczne. Pod tym względem będą na uprzywilejowanej pozycji - bo te informacje do rejestru korzyści muszą wciąż składać ministrowie, sekretarze stanu czy wojewodowie.

O ile status materialny podsekretarzy stanu w kancelarii premiera i ministerstwach zmieni się, to ich status polityczny się nie zmieni - mimo formalnego zaliczenia do Służby Cywilnej. W myśl art. 153 Konstytucji RP działa ona w urzędach administracji państwowej w celu "zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa".

Przepis art. 14 pkt 10 projektu nowelizacji stanowi: "Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarzy stanu, podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. (…) Ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany". Użyta w przepisie liczba mnoga w odniesieniu do sekretarzy stanu oznacza, że ministrowie będą mogli mieć wielu zastępców - do tej pory mogli mieć w resorcie tylko jednego sekretarza stanu.

W uzasadnieniu projektu napisano, że "Prezes Rady Ministrów będzie mógł upoważnić podsekretarza stanu do reprezentowania Rządu przed Sejmem" - bo takie prawo przyznaje premierowi art. 9 ustawy o Radzie Ministrów, którego ten projekt nie zmienia.

W tym samym art. 14 projektu zapisano, że podsekretarze stanu nie będą musieli składać dymisji w momencie, gdy prezydent przyjmuje dymisję rządu. Obecnie obowiązujące przepisy stanowią, że w takiej sytuacji oprócz członków Rady Ministrów dymisje składają również sekretarze i podsekretarze stanu oraz wojewodowie i wicewojewodowie.

"Mamy sytuację aberracyjną" - komentuje dla Konkret 24 prof. Grzegorz Rydlewski, politolog z Uniwersytetu Warszawskiego, przed laty szef kancelarii premiera. "Z jednej strony, ta sama osoba jest w założeniu apolitycznym członkiem Służby Cywilnej, a z drugiej, reprezentantem rządu wyłanianego przecież w procedurze politycznej. Nie musi podawać się do dymisji z całym rządem, a jest jednak powoływana na podstawie decyzji politycznej" – analizuje.

Podobnie argumentuje Jerzy Siekiera, prezes Stowarzyszenia Absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, uczelni kształcącej właśnie kadry dla Służby Cywilnej. "Niektóre spośród osób zajmujących obecnie stanowiska podsekretarzy stanu odgrywają ważne role w strukturach partyjnych. Włączenie tych stanowisk do korpusu służby cywilnej budzi wątpliwości" - napisał w opinii dotyczącej projektu ustawy, którą przesłał do marszałek Sejmu Elżbiety Witek.

Dlatego stowarzyszenie proponuje, by osoba zajmująca w Służbie Cywilnej wyższe stanowisko była zobowiązana do złożenia"oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, że nie jest i w okresie ostatnich pięciu lat nie była członkiem partii politycznej".

Prezes Stowarzyszenia Absolwentów KSAP zwraca uwagę także na inny zapis z projektu ustawy. Chodzi o art. 4, który zmienia zapisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych w ten sposób, że "premier może określić komórki organizacyjne w urzędach (…), których pracownicy są urzędnikami państwowymi w rozumieniu ustawy".

Zdaniem stowarzyszenia ten przepis sprawi, że w administracji rządowej, a nawet w obrębie jednego urzędu funkcjonować będą równolegle dwa korpusy działające na podstawie różnych przepisów. Czyli że w wybranych przez premiera ministerstwach i urzędach, a nawet departamentach, nie muszą być zatrudniani członkowie Służby Cywilnej - bo na stanowiska w niej jest wymagany nabór w drodze konkursu - tylko urzędnicy powoływani bez konkursów, bez wymagań apolityczności stawianych kandydatom do Służby Cywilnej. To "może doprowadzić do obniżenia jakości kadr i upartyjnienia struktur administracji rządowej" - napisano w opinii SA KSAP. Stowarzyszenie chce skreślenia tego przepisu.

Tę opinię potwierdza prawniczka Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju Eliza Rutynowska. - Zgadzam się, że zmiany zawarte w tym projekcie mogą doprowadzić do upolitycznienia urzędów, chociażby poprzez de facto decydowanie w jakich komórkach pracują urzędnicy - stwierdza w rozmowie z Konkret24. Podkreśla, że premier może to robić na podstawie rozporządzenia.

- Wykorzystywanie rozporządzeń jako prostej metody zarządzania państwem jest niepokojące. Nie widzę również racjonalnego uzasadnienia do wprowadzania takich zmian w obecnej sytuacji kryzysowej, która wymaga stabilizacji legislacyjnej - dodaje mecenas Rutynowska.

"Zadziwiające, że w tym projekcie Służba Cywilna została potraktowana jako zagrożenie dla administracji rządowej" - tak ten przepis komentuje w analizie dla Konkret24 prof. Rydlewski. "To przepustka do tego, by premier miał prawo by orzekać, w którym urzędzie Służba Cywilna mu przeszkadza, i który urzędnik mu przeszkadza. Nie likwidujemy Służby Cywilnej, tylko się przed nią bronimy" - stwierdza prof. Rydlewski. I jak dodaje: "Tu chodzi o 'unieczynnienie' Służby Cywilnej, uzależnienie jej od kryteriów politycznych".

Eksperci krytykują również inny cel tej ustawy: utworzenie centrum administracyjnego rządu jako osobnego od Kancelarii Prezesa Rady Ministrów ministerstwa, które ma się zajmować m.in. określaniem strategicznych kierunków rozwoju państwa i oceną funkcjonalności jego struktur, analizami, prognozami i ocenami skutków społeczno-gospodarczych projektowanych regulacji, koordynacją działań administracji rządowej, polityki kadrowej w administracji rządowej, współpracą z prezydentem i parlamentem, polityką informacyjną rządu.

Zdaniem prof. Huberta Izdebskiego z Uniwersytetu SWPS w Warszawie taki układ może grozić konfliktami i sporami kompetencyjnymi z ministrem spraw wewnętrznych i administracji. "Paradoksalnie, nowe centrum może osłabić premiera, bo tworzy silną pozycję ministra - szefa centrum administracyjnego, który nie tylko zabiera część kompetencji szefowi MSWiA, ale także premierowi" - analizuje dla Konkret24 prof. Izdebski. I przypomina anegdotę z czasów PRL, gdy premierem był Józef Cyrankiewicz, który miał kiedyś powiedzieć: "Jestem premierem tylko dlatego, że znam ministra Wieczorka". A Janusz Wieczorek był wówczas wszechwładnym szefem Urzędu Rady Ministrów, który był prawie superrządem.

Profesor Izdebski krytycznie ocenia też inne rozwiązania omawianego projektu ustawy – np. nie widzi uzasadnienia dla pozbawienia ministra nauki nadzoru nad ważnymi ośrodkami naukowymi: Siecią Badawczą Łukasiewicz i Narodowym Centrum Badań i Rozwoju oraz podporządkowania ich ministrowi gospodarki.

"Rozsądne wydaje się za to podporządkowanie leśnictwa ministrowi rolnictwa a nie środowiska, skoro u nas lasy się uprawia, a nie chroni" - stwierdza prof. Izdebski.

Według prof. Rydlewskiego zmiana polegająca na utworzeniu centrum administracyjnego rządu jako oddzielnego działu administracji nie będzie ani skuteczna, ani efektywna.

Autor: Piotr Jaźwiński / Źródło: Konkret24; zdjęcie: tvn24