Krytykując plany uzależnienia wypłaty unijnych środków od praworządności, europoseł Adam Bielan stwierdził, że już dwa lata temu "miażdżącą opinię" o takim mechanizmie wydali prawnicy Rady Europejskiej i Europejski Trybunał Obrachunkowy. To prawda, ich opinia była krytyczna. Lecz uwagi uwzględniono i nie odnoszą się do nowej wersji mechanizmu praworządności.
Polski rząd robi wszystko, by wynik negocjacji nad wieloletnimi ramami finansowymi i nad Funduszem Odbudowy po COVID-zie był jak najlepszy dla naszego kraju, dla naszych obywateli i całej Unii Europejskiej" - zapewniał europoseł PiS Adam Bielan w "Rozmowie Piaseckiego" w TVN24 8 grudnia. "My nie zgodzimy się na żadne zapisy w tak zwanym mechanizmie praworządności, które będą mogły politykom, którzy nie mają żadnego mandatu demokratycznego, na przykład urzędnikom Komisji Europejskiej, obchodzić czy nie uznawać wyniku demokratycznych wyborów, które miały miejsce w naszym kraju" - zaznaczył jednak.
Po czym przypomniał o istnieniu krytycznej wobec mechanizmu praworządności opinii prawników Rady Europejskiej z 2018 roku. "To nie jest opinia polityków Polski czy Węgier. To jest opinia prawników Rady Europejskiej. Przygotowana w 2018 roku, która jest miażdżąca dla proponowanego wówczas mechanizmu tak zwanej praworządności" - mówił Bielan. Przywołał też opinię Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, opublikowaną również w 2018 roku. "Jest miażdżąca dla proponowanego mechanizmu" - przekonywał.
Europoseł Bielan nie dodał jednak, że opinie prawników sprzed dwóch lat zostały już wzięte pod uwagę i nie dotyczą obecnej wersji mechanizmu praworządności.
Adam Bielan nie jest pierwszy politykiem obozu rządzącego, który w ostatnich dniach - w gorącej dyskusji na temat planowanego weta Polski wobec unijnego budżetu - przypomina krytykę europejskich prawników dotyczącą mechanizmu praworządności. Oprócz niego mówili o tym w mediach politycy Solidarnej Polski, m.in. Patryk Jaki, czy europoseł PiS Jacek Saryusz-Wolski.
"Mamy serwisy prawne w Parlamencie, w Radzie, w Komisji. Wszyscy to sprawdzili"
W październiku 2018 roku prawnicy Rady Europejskiej rzeczywiście przygotowali krytyczną opinię na temat ówcześnie procedowanego wniosku o stworzenie mechanizmu warunkującego wypłaty funduszy europejskich od ewentualnego naruszenia zasady praworządności. Podobną opinię w lipcu 2018 roku przygotowali prawnicy Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.
Jednak - jak tłumaczą przedstawiciele Komisji Europejskiej i negocjatorzy Parlamentu Europejskiego - obie te krytyczne opinie nie dotyczą obecnie dyskutowanego mechanizmu praworządności, bo wszelkie krytyczne uwagi, które się w nich pojawiły, zostały uwzględnione. Nowe rozporządzenie, które zostało teraz przyjęte, nie zawiera już zapisów, wobec których prawnicy instytucji unijnych mieli wątpliwości.
W połowie listopada Petri Sarvamaa, główny negocjator Parlamentu Europejskiego w tej sprawie, w programie "7 dni Unia" w TVN24 BiS i TVN24 GO nazwał wypracowany projekt wieloletnich ram finansowych "bardzo delikatnym, złożonym, kompromisowym porozumieniem". Terry Reintke, negocjatorka z frakcji Zielonych, mówiła z kolei, że w trakcie prac nad obecnym rozporządzeniem prawnicy nie zgłaszali już wątpliwości co do zgodności rozporządzenia z traktatami. "Mamy serwisy prawne w Parlamencie, w Radzie, w Komisji. Wszyscy to sprawdzili" - zapewniała Reintke.
Podobne głosy płyną z Komisji Europejskiej. 25 listopada szefowa KE Ursula von der Leyen stwierdziła, że wątpliwości w tej sprawie może rozwiać Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Wobec wątpliwości zgłaszanych teraz przez Polskę i Węgry tylko TSUE jest ostateczną instancją, która może rozstrzygnąć, czy wątpliwości wyrażone przez prawników w 2018 roku zostały rzeczywiście rozwiane.
Przedstawiamy chronologię wydarzeń, o których dziś mówią politycy Zjednoczonej Prawicy.
Maj 2018: wniosek Komisji Europejskiej
4 maja 2018 roku Komisja Europejska skierowała do Rady Europejskiej "wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony budżetu Unii w przypadku uogólnionych braków w zakresie praworządności w państwach członkowskich". Dokument jest dostępny na stronach Rady Europejskiej w języku polskim.
We wniosku Komisja stwierdziła, że naruszenia praworządności, szczególnie te dotyczące sądów, mogą wpłynąć na prawidłowe wydatkowanie unijnych funduszy. Komisja zaproponowała więc możliwość wstrzymania wypłaty funduszy po stwierdzeniu przez nią takich naruszeń.
Lipiec 2018: opinia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego
W analizie Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych z września 2018 roku przypomniano, że propozycja Komisji zyskała wsparcie m.in. Francji, Holandii i Niemiec. Wśród krytyków wymieniano Polskę, Węgry i Rumunię. "Podstawowym zarzutem przeciwników rozporządzenia jest brak jasnych kryteriów oceny praworządności i nadmierne uprawnienia KE w ramach procedury" - pisali eksperci PISM Marta Makowska i Melchior Szczepanik.
W lipcu 2018 roku Europejski Trybunał Obrachunkowy opublikował opinię, w której zawarł zalecenia modyfikacji rozporządzenia. Opinię w tłumaczeniu na język polski można znaleźć na stronach Trybunału. Wbrew słowom Adama Bielana opinia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie była jednak "miażdżąca" dla proponowanego mechanizmu. Trybunał w uwagach końcowych podkreślał, że propozycję Komisji przyjmuje "z zadowoleniem".
9. Trybunał z zadowoleniem przyjmuje cel inicjatywy ustawodawczej Komisji, jakim jest ochrona budżetu Unii przed uogólnionymi brakami w zakresie praworządności w danym państwie członkowskim, które negatywnie wpływają bądź mogą wpłynąć na należyte zarządzanie finansami lub ochronę interesów finansowych Unii. 10. Trybunał odnotowuje, że mechanizm proponowany przez Komisję opiera się na konieczności przestrzegania praworządności, co stanowi niezbędny warunek, by zapewnić zgodność z zasadami należytego zarządzania finansami w odniesieniu do środków unijnych. Trybunał podziela opinię Komisji, że bezprawne i arbitralne decyzje organów publicznych odpowiedzialnych za zarządzanie funduszami i kontrolę sądową mogłyby zaszkodzić interesom finansowym Unii. z opinii Europejskiego Trybunału Obrachunkowego
Jakie były uwagi Trybunału? Oto pięć najważniejszych punktów:
W projekcie rozporządzenia nie wymieniono katalogu spraw, jakie należy uznać za zagrożenie dla praworządności.
Zalecono sprecyzowanie terminów dla państw członkowskich, które miałyby zostać poddane procedurze oraz terminów dla Komisji, np. w kwestii zniesienia nałożonych sankcji.
Zwrócono uwagę na konieczność zabezpieczenia interesów beneficjentów końcowych, by sankcje nie mogły uderzyć w obywateli.
Zalecono dokonanie przez Komisję Europejską oceny, w jaki sposób cofnięcie finansowania wpłynie na budżet danego państwa członkowskiego.
Zalecono, by organy prawodawcze doprecyzowały, że przepisy dotyczące Prokuratury Europejskiej, po jej ustanowieniu, będą mogły mieć zastosowanie wyłącznie do uczestniczących państw członkowskich.
Październik 2018: opinia prawników Rady Europejskiej
Późniejsza opinia prawników Rady Europejskiej również jest dostępna w sieci. Dokument opublikowano z datą 25 października 2018 roku. Jego treść streszcza Polska Agencja Prasowa w depeszy opublikowanej 7 grudnia. Dwa lata temu prawnicy Rady, podobnie jak Europejski Trybunał Obrachunkowy, wykazywali, że mechanizm praworządności nie może opierać się na decyzjach samej Komisji Europejskiej. Powinien opierać się na konkretnych definicjach i kryteriach.
W opinii prawników mechanizm sankcji, który ma chronić budżet UE, mógłby zostać uruchomiony w przypadku "uogólnionego nieprawidłowego działania organów państwowych", ale tylko jeżeli przypadki nieprawidłowego działania identyfikowane są z jasną i wystarczająco precyzyjną definicją, a nieprawidłowości miałyby wpływ na właściwe zarządzanie funduszami UE lub interesy finansowe Unii.
Kolejne warunki - na które wskazywała Rada - to ustalenie istnienia bezpośredniego związku między nieprawidłowym funkcjonowaniem organów i wykorzystaniem budżetu na podstawie "dających się zweryfikować dowodów". Prawnicy Rady UE informowali, że w tym przypadku powinna istnieć również zasada proporcjonalności - ewentualne środki wobec krajów powinny być proporcjonalne do negatywnych skutków, które dotknęły unijny budżet.
Najnowsza wersja rozporządzenia po uwagach prawników
W dostępnej na stronach Parlamentu Europejskiego najnowszej wersji rozporządzenia Komisji Europejskiej uwzględniono - po negocjacjach między Parlamentem a Radą - następujące kwestie.
W art. 3 zawarto katalog spraw uznawanych za niezbędne dla zachowania zasady praworządności. Wymieniono m.in.:
prawidłowe funkcjonowanie organów państwa członkowskiego wykonujących budżet Unii, w tym odpowiedzialnych za pożyczki i inne instrumenty gwarantowane przez budżet Unii;
prawidłowe funkcjonowanie organów przeprowadzających kontrolę finansową, monitoring i audyt;
prawidłowe funkcjonowania służb dochodzeniowych i prokuratorskich w związku ze ściganiem nadużyć finansowych;
skuteczną kontrolę sądową działań lub zaniechań władz przez niezależne sądy;
skuteczną i terminową współpracę z Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych oraz Prokuraturą Europejską pod warunkiem udziału państwa członkowskiego w tej instytucji (Polska nie bierze udziału we wzmocnionej współpracy w sprawie Prokuratury Europejskiej).
Poza tym aktualny projekt rozporządzenia określa terminy funkcjonowania mechanizmów - zarówno dla państw, jak i dla Komisji oraz Rady Europejskiej.
Nowe rozporządzenie poświęca cały artykuł kwestii ochrony beneficjentów końcowych. Określa, w jaki sposób beneficjenci mogą domagać się należnych wypłat i kto powinien ich dokonywać.
W projekcie znalazły się również zasady proporcjonalności i niedyskryminacji. Wszelkie decyzje o wstrzymaniu wypłat mają być proporcjonalne, powinny być ustalane w świetle faktycznego lub potencjalnego wpływu naruszenia zasad praworządności na zarządzanie środkami finansowymi Unii. Należy brać pod uwagę rodzaj, ciężar, zakres i czas trwania naruszeń. Środki tak daleko jak to możliwe powinny być wycelowanie w działania związane z naruszeniem.
Prawnicy: "Komisja odrobiła lekcję"
Prawnicy, z którymi rozmawiał Konkret24, podkreślają, że eksperci Rady Europejskiej w swojej opinii stwierdzili, że – wbrew temu, co mówią politycy Zjednoczonej Prawicy - sama idea wprowadzenia mechanizmu warunkowości jest zgodna z traktami unijnymi. Tylko że nie może być zrealizowana w sposób, jaki zaproponowała dwa lata temu Komisja Europejska. Dlatego obecny projekt rozporządzenia Komisji różni się od poprzedniego. Uwzględniono w nim zastrzeżenia prawników Rady.
- Opinia prawna jasno stwierdza, że formuła zaproponowana przez Komisję Europejską w 2018 roku była zbyt zbliżona do artykułu siódmego Traktatu o Unii Europejskiej, a to byłoby niezgodne z unijnymi przepisami – mówi w rozmowie z Konkret24 dr Melchior Szczepanik, analityk Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych i współautor analizy z września 2018 roku projektu rozporządzenia KE.
Zdaniem prof. dr hab. Aleksandra Cieślińskiego z Uniwersytetu Wrocławskiego najpoważniejszym zarzutem wobec wersji z 2018 roku było to, że była zbyt ogólna. – Prawnicy Rady zarzucili Komisji, że chce ustanowić niezgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej sankcje za naruszenia zbyt ogólnie opisanej praworządności. Podczas gdy, jeśli ma to być zgodne z unijnym prawem, naruszenie praworządności powinno nieść bardzo konkretne skutki dla unijnego budżetu i powinno to być powiązane – wyjaśnia prawnik.
- Tamto rozporządzenie miało znacznie szerszy zakres – mówi z kolei w rozmowie z Konkret24 dr hab. Piotr Bogdanowicz, prawnik z Katedry Prawa Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego. Dodaje, że w swojej opinii prawnicy RE zwracali uwagę m.in. na to, że treść rozporządzenia nie może być oceniana jako niezależna czy autonomiczna względem art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej.
- W najnowszej wersji rozporządzenia uwzględniono opinię służby prawnej Rady. Komisja odrobiła lekcję - uważa prof. dr hab. Aleksander Cieśliński. Wyjaśnia, że według nowej wersji nie wystarczy tylko naruszenie praworządności. Musi zaistnieć ścisły związek między nim a zagrożeniem dla unijnego budżetu, dla właściwego zarządzania środkami UE. – Wcześniej był on zbyt luźny, a na Komisji Europejskiej nie spoczywał obowiązek jego udowodnienia – zaznacza profesor.
- Sposób, w jaki rozporządzenie zostało teraz zmodyfikowane, to wyjście naprzeciw uwag prawników Rady – ocenia dr Szczepanik. Dodaje, że choć rozporządzenie jest związane z oceną przestrzegania zasad praworządności, to samo ich łamanie nie pozwala na uruchomienie zawartych w projekcie mechanizmów sankcyjnych.
Jak zauważa, "od tego mamy art. 7". - Celem rozporządzenia jest ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej. Aby Komisja podjęła działania, potrzebne są bowiem dwa elementy: stwierdzenie naruszenia praworządności oraz pokazanie, że jego konsekwencją jest zagrożenie dla unijnych finansów, czyli na przykład niewłaściwe wydawanie środków. Wstrzymanie funduszy musi również zaakceptować większość państw członkowskich w Radzie Europejskiej – wyjaśnia analityk PISM.
Podobnie mówi dr hab. Piotr Bogdanowicz. - W wersji rozporządzenia sprzed dwóch lat kwestia powiązania praworządności z kwestią budżetu była opisana dość ogólnie. Wówczas prawnicy Rady stwierdzili, że musi to być wyraźniejsze - mówi. Oprócz stwierdzenia naruszenia praworządności to naruszenie musi mieć wystarczająco bezpośredni wpływ na wydatkowanie europejskich środków.
– Nie ma tutaj takiego automatyzmu, że jeśli narusza się praworządność, to środki się zabiera. Musi być jeszcze wpływ na budżet – podkreśla prawnik z Uniwersytetu Wrocławskiego. Zwraca również uwagę, że w obecnym projekcie rozporządzenia jest określone, czym są rządy prawa. Wskazuje podstawę prawną. – Obecnie dokument opiera się na artykule 322 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, co jest wyraźnym wskazaniem, że procedura jest wówczas uruchamiana, gdy jest zagrożenie dla unijnego budżetu – wyjaśnia.
Już wcześniej w analizie dla Konkret24 dr hab. Piotr Bogdanowicz tłumaczył, ten artykuł w połączeniu z art. 317 TFUE, w którym stwierdzono, że "Komisja wykonuje budżet (...) zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami", oznacza, że KE ma prawo określić sposób, w jaki państwa członkowskie realizują budżet.
Od wydania opinii przez prawników Rady Europejskiej stanowisko TSUE w kwestii art. 7 ewoluowało. W ciągu ostatnich trzech lat Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekał, że podstawą do prowadzenia procedur w kwestiach praworządności mogą być również inne przepisy niż art. 7 TUE.
Doktor hab. Piotr Bogdanowicz dodaje, że wcześniej sama Komisja uważała, że Unia nie ma kompetencji w kwestiach organizacji wymiaru sprawiedliwości. – To stanowisko się zmieniło – zauważa.
Interes publiczny wymagał ujawnienia treści opinii
Europoseł PiS Jacek Saryusz-Wolski kilkukrotnie mówił o "utajnieniu opinii" prawników z 2018 roku. Treść opinii opublikował pod koniec listopada w sieci. Teraz dokument jest już dostępny na stronie Rady Europejskiej jako publiczny, ale tylko w części.
– W przypadku tej opinii Rada powołała się na artykuł 4 ustęp 2 rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, który mówi między innymi, że "instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę porady prawnej, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny" – wyjaśnia dr hab. Piotr Bogdanowicz. Jego zdaniem interes publiczny wymagał ujawnienia treści opinii. - Unia niestety często nie jest transparentna i przez to sama sobie robi problemy – konkluduje.
– Tego typu opinie nie są ujawniane, umieszczane na stronach internetowych Rady, choć dosyć często wyciekają i gdzieś krążą – komentuje dr Szczepanik. Jego zdaniem, nieujawnianie takich opinii to nic nadzwyczajnego. – To są materiały wewnętrzne, pomocnicze. Mają służyć państwom do negocjacji – wyjaśnia. Dodaje, że część instytucji ma obowiązek takie opinie publikować. – W sprawie projektu rozporządzenia Rady z 2018 roku opinia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego została opublikowana właśnie dlatego, że jest taki wymóg – wyjaśnia.
Autor: Krzysztof Jabłonowski, Jan Kunert, Maciej Sokołowski (Bruksela) / Źródło: Konkret24, Tvn24.pl, PAP; zdjęcie: TVN24
Źródło zdjęcia głównego: TVN24