Berkowicz: "to doprowadzi do zerwania Sejmu". Eksperci studzą emocje

Sejm uchwalił projekt ustawy budżetowej 6 grudnia. Zakładał on obcięcie budżetów takich instytucji jak Kancelaria Prezydenta RP, kancelarie Sejmu i Senatu, Krajowa Rada Sądownictwa, Instytut Pamięci Narodowej, Trybunał Konstytucyjny. Łącznie ich budżety ograniczono o ponad 335 mln zł. 

19 grudnia Senat zaproponował blisko 30 poprawek do ustawy budżetowej na 2025 rok. W izbie wyższej nie przeszły natomiast propozycje poprawek zakładające przywrócenie poziomu finansowania Sądu Najwyższego, Instytutu Pamięci Narodowej czy Trybunału Konstytucyjnego do poziomu, który był zapisany w pierwotnym w projekcie ustawy. W przypadku TK chodzi o środki na wynagrodzenia dla jego sędziów. Teraz przyjęciem lub odrzuceniem senackich poprawek musi zając się Sejm. Po ich przegłosowaniu projekt ustawy budżetowej będzie mógł zostać przekazany prezydentowi do podpisu.

Najbliższe posiedzenie Sejmu zaplanowano na 8 stycznia 2025 roku; ma trwać do 10 stycznia. Z informacji opublikowanych na sejmowej stronie (stan na 24 grudnia) wynika, że porządek obrad może być uzupełniony o Sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych o uchwale Senatu w sprawie ustawy budżetowej na rok 2025. Tak więc najszybciej ustawa budżetowa może trafić na biurko prezydenta na początku przyszłego roku.

Tymczasem 21 grudnia poseł Konfederacji Konrad Berkowicz opublikował w serwisie X apel do prezydenta. "Apeluję do prezydenta Andrzeja Dudy, by nie podpisywał tegorocznej ustawy budżetowej, a skierował ją do TK (Trybunału Konstytucyjnego - red.), który stwierdzi jej niezgodność z konstytucją. To doprowadzi do zerwania Sejmu, przyspieszonych wyborów i obalenia tego nie-rządu. Czas na zdecydowane działania" (pisownia wszystkich postów oryginalna).

Wpis polityka Konfederacji wyświetlono ponad 580 tys. razy. Polubiło go ponad 14 tys. użytkowników. I wywołał komentarze. Część internautów popierała apel posła Berkowicza. "Dobry apel. Jestem za. Rok męczarni z tą uśmiechnięta koalicja to za dużo na nasze nerwy"; "Jak najbardziej i to szybko"; "Brawo. Mamy rozwiazanie".

"Serio? tylko tyle i można ich przegonić?"; "Nawet po skierowaniu ustawy budżetowej do tk to ona wchodzi w życie, nie jest tak?"; "I wtedy wy wchodzicie w koalicję z Prawem i Sprawiedliwością, jak rozumiem?" - dopytywali inni.

Jeszcze inni krytykowali posła Konfederacji: "Bzdury"; "Pojęcie masz zerowe chłopaczku"; "Wpis jest brednią prawniczą całkowicie oderwaną od prawa obowiązującego w Polsce. Nie ma nic wspólnego z prawem obowiązującym w Polsce, a z fantazjami o zrywaniu Sejmów 400 lat temu". Kolejni zarzucali Berkowiczowi brak znajomości Konstytucji. "Nie doprowadzi, słabe, że polityk nie zna konstytucji"; "Proponuję poczytać przepisy, a potem do Białorusi"; "Biedny czlowieczku, najpierw przeczytaj w ustawach chyba że lubisz robić z siebie głupka" - pisali.

Czy więc ewentualny scenariusz przedstawiony przez posła Berkowicza jest zgodny z konstytucją?

Prezydent nie może zawetować ustawy budżetowej. Może ją albo podpisać, albo w przypadku wątpliwości w sprawie zgodności z Konstytucją RP, skierować ją do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie art. 224 ust. 1 konstytucji "Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje w ciągu 7 dni ustawę budżetową albo ustawę o prowizorium budżetowym przedstawioną przez Marszałka Sejmu".

W ust. 2. tego artykułu mowa o sytuacji, gdy prezydent zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym przed jej podpisaniem. Wówczas: "Trybunał orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku w Trybunale".

Czy do "zerwania Sejmu" i ogłoszenia przyspieszonych wyborów wystarczy stwierdzenie przez TK niezgodności ustawy budżetowej z konstytucją? Konkret24 zapytał o taki scenariusz konstytucjonalistów: dr. Mateusza Radajewskiego, adiunkta na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu SWPS i dr. Kamila Stępniaka, prezesa Centrum Prawa Konstytucyjnego i Monitorowania Praworządności, adiunkta Wyższej Szkoły Kształcenia Zawodowego.

"Poseł Berkowicz nie ma racji, twierdząc, że wyrok TK ws. ustawy budżetowej może doprowadzić do przyspieszonych wyborów. Konstytucja przewiduje tylko jeden przypadek związany z ustawą budżetową, w którym może dojść do skrócenia kadencji Sejmu - jest to nieuchwalenie takiej ustawy, a ściślej: nieprzedłożenie jej prezydentowi do podpisu w ciągu 4 miesięcy od złożenia jej projektu przez rząd. Wszystkie inne sytuacje, w tym uchwalenie niekonstytucyjnego budżetu, nie wywołują takiego skutku" - wyjaśnia dr Radajewski w przesłanej analizie. Odnosi się tu do art. 225 Konstytucji RP, który stanowi:

"Nawet bowiem jeśli TK orzeknie o niekonstytucyjności całej ustawy budżetowej, musiała ona zostać wcześniej przedłożona prezydentowi do podpisu, a zatem nie został spełniony warunek z art. 225 konstytucji" - dodaje konstytucjonalista.

Doktor Kamil Stępniak przyznaje, że "poseł może mieć rację, że budżet budzi wątpliwości co do konstytucyjności". "Chociażby w zakresie części przeznaczonej na finansowanie wynagrodzeń sędziów. Przyjęte przez Sejm rozwiązania mogą budzić wątpliwości co do zachowania trójpodziału władzy. Natomiast jest to jedyna rzecz, w której poseł ma rację" - zauważa konstytucjonalista. I wyjaśnia, gdzie poseł Berkowicz się myli: "Trybunał Konstytucyjny, nawet jeżeli stwierdzi niekonstytucyjność ustawy budżetowej, nie prowadzi to do skrócenia kadencji Sejmu. Jak rozumiem, o to chodzi posłowi, który mówi o zerwaniu Sejmu. Warto nadmienić, że 'zerwanie Sejmu' to termin historyczny, nie występuje w obecnej konstytucji. Chyba że poseł ma na myśli jakieś działania, które nie są przewidziane przez prawo".

"W obecnej sytuacji jedyną możliwością skrócenia kadencji Sejmu jest jego samorozwiązanie w trybie art. 98 ust. 3 Konstytucji RP, do czego potrzebna jest większość 2/3 posłów. Nie występują żadne inne przesłanki przewidziane w Konstytucji RP, które na to by pozwoliły - wyjaśnia dalej dr Stępniak. I podobnie jak dr Radajewski wskazuje na cytowany wyżej art. 225 konstytucji.

Obaj konstytucjonaliści potwierdzają więc, że jedyna możliwość skrócenia kadencji Sejmu nastąpi, gdy ustawa budżetowa nie zostanie przedłożona prezydentowi do podpisu w terminie wskazanym w art. 225. "We wszystkich innych sytuacjach związanych z ustawą budżetową prezydent nie ma możliwości skrócenia kadencji Sejmu" - podkreśla dr Radajewski.

Gdy w listopadzie 2022 roku ówczesny poseł Jacek Protasiewicz twierdził, że jeśli ustawa budżetowa nie zostanie uchwalona w terminie, na wiosnę musiałoby dojść do rozwiązania Sejmu i wcześniejszych wyborów - również niemożliwość tego scenariusza wyjaśnialiśmy w Konkret24.

Eksperci podkreślali, że w konstytucji nie ma mowy o "rozwiązaniu Sejmu", przez które należałoby rozumieć natychmiastowe zakończenie jego istnienia oraz jego prac. Ustawa zasadnicza przewiduje jedynie możliwość skrócenia kadencji Sejmu. To oznacza, że Sejm nadal działa w swoim dotychczasowym składzie - do pierwszego posiedzenia nowo wybranego Sejmu w przedterminowych wyborach.

Mówienie o "rozwiązaniu parlamentu" to efekt zmian w prawie konstytucyjnym z początku lat 90. dwudziestego wieku. Określenia "rozwiązanie" użyto w uchwale Sejmu z 9 marca 1991 roku dotyczącej terminu rozwiązania się Sejmu; w nowelizacji konstytucji z 19 kwietnia 1991 roku oraz w tzw. małej konstytucji - czyli ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.

Zgodnie z tą ostatnią ustawą prezydent miał prawo rozwiązać Sejm i Senat po zasięgnięciu opinii marszałków obu izb w przypadku nieuchwalenia ustawy budżetowej w czasie trzech miesięcy od wniesienia projektu, a także gdy rząd nie uzyska od Sejmu wotum nieufności. Również Sejm mógł w określonych przypadkach podjąć decyzję o samorozwiązaniu.

"Jeżeli TK orzeknie, że cała ustawa budżetowa jest niekonstytucyjna, nie wchodzi ona w życie. Wtedy trzeba powtórzyć całą procedurę przygotowania budżetu i ponownie go uchwalić, tym razem bez wad, które dostrzegł trybunał. Do czasu wejścia w życie takiej nowej ustawy budżetowej finanse państwa prowadzone są na podstawie projektu ustawy budżetowej przygotowanego przez rząd, o czym wprost przesądza art. 219 ust. 4 konstytucji" - wyjaśnia tę sytuację dr Radajewski.

"Trybunał Konstytucyjny może stwierdzić niekonstytucyjność całej ustawy budżetowej lub jej poszczególnych części. Może też określić, kiedy przepisy tracą moc obowiązującą. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że TK nie powinien kontrolować liczby i zasadności wydatków na poszczególne części budżetowe związane z prowadzeniem polityki państwa. Wyjątkiem jest taka sytuacja, gdy uchwalony budżet uniemożliwia funkcjonowanie danej instytucji ustanowionej w konstytucji lub w ustawie. Zatem, jeżeli państwo działałoby zgodnie z mechanizmami, to: po pierwsze bardzo wątpliwe byłoby to, żeby TK orzekł niekonstytucyjność całej ustawy, ale ewentualnie jej poszczególnych przepisów" - tłumaczy z kolei dr Kamil Stępniak.

"Po drugie, w przypadku niekonstytucyjności części ustawy pozostałe przepisy obowiązują dalej, dlatego budżet jest nowelizowany wyłącznie w kwestionowanej materii. W przypadku niekonstytucyjności ustawy budżetowej w całości, najprawdopodobniej zostałby przyjęty projekt o prowizorium budżetowym lub projekt nowego budżetu i to na jego podstawie działałoby państwo" - dodaje konstytucjonalista.

"Natomiast jeśli chodzi o rzeczywistą sytuację: nawet jeśli TK orzeknie o niekonstytucyjności budżetu, to zgodnie z uchwałą Rady Ministrów wiemy, że rząd nie będzie realizował orzeczeń trybunału. Jego kontrola została wyłączona, więc działania większości sejmowej są poza jakąkolwiek merytoryczną oceną konstytucyjności. Ewentualne orzeczenie TK nie będzie wykonane. Natomiast prezydent nie ma prawnej możliwości skrócenia kadencji Sejmu" - ocenia dr Stępniak.

Przypomnijmy: 18 grudnia Rada Ministrów, "mając na względzie potrzebę usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego dotyczącego Trybunału Konstytucyjnego, Krajowej Rady Sądownictwa i Sądu Najwyższego", przyjęła uchwałę w sprawie "przeciwdziałania negatywnym skutkom kryzysu konstytucyjnego w obszarze sądownictwa". W niej rząd deklaruje, że nie będzie publikował w "Dzienniku Ustaw" wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Uchwały Rady Ministrów nie mają mocy prawnej takiej jak jak ustawa lub rozporządzenie. Zgodnie z art. 93 konstytucji "mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty".

Ustawa budżetowa na 2025 rok zakłada, że dochody państwa wyniosą 632,6 mld zł, wydatki nie przekroczą 921,6 mld zł, a deficyt budżetu sięgnie maksymalnie 289 mld zł, czyli 7,3 proc. PKB. Ustawa budżetowa została przygotowana przy założeniu, że w 2025 roku wzrost PKB wyniesie 3,9 proc., a inflacja średnioroczna - 5 proc.